I SA/Gl 98/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Teresa Randak, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi F. T. (T.) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] odmawiającą F. T. umorzenia należności z tytułu składek na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych - za okres: 05/2001-10/2004 w łącznej kwocie 37.234,11 zł, w tym z tytułu składek – 18.821,11 zł i odsetek liczonych na dzień 15 kwietnia 2011 r. – 19.013 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego - za okres: 05/2001-10/2004 w łącznej kwocie 9.866,54 zł, w tym z tytułu składek – 4.888,54 zł i odsetek liczonych na dzień 15 kwietnia 2011 r. – 4.978 zł, Fundusz Pracy – za okres 05/2001-10/2004 w łącznej kwocie 2.654,09 zł, w tym z tytułu składek – 1301,09 zł i odsetek liczonych na dzień 15 kwietnia 2011 r. – 1353 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wstępie przytoczono treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, akcentując, że ostatni z wymienionych przepisów zawiera wyczerpujący katalog okoliczności, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności. Wyjaśniono także, iż rozpatrując wniosek strony wzięto też pod uwagę przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Następnie przedstawiono szczegółowy wykaz wykorzystanych w sprawie dokumentów i wynikających z nich danych (dotyczących m.in. stanu majątkowego strony, dochodów zobowiązanego i jego małżonki, stałych miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania, leczeniem, spłatą zadłużenia z tytułu kredytu oraz zaległości wobec A S.A.). W dalszych wywodach wskazano, że organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, świadczące o całkowitej nieściągalności, jak również okoliczności uzasadniające umorzenie zadłużenia w oparciu o § 3 rozporządzania z dnia 31 lipca 2003 r. Dodatkowo, odnośnie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyjaśniono, że organ I instancji wziął pod uwagę zaprzestanie działalności gospodarczej, jednakże wobec nieprowadzenia postępowania egzekucyjnego niemożliwe stało się stwierdzenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego lub Komornika Sądowego braku majątku, co wykluczyło stwierdzenie całkowitej nieściągalności. Przedstawiając zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podał, że strona wskazała, iż wraz z żoną osiąga dochód, z którego po potrąceniu wydatków pozostaje jedynie kwota w wysokości emerytury małżonki F. T., której nie chce on obciążać "swoimi sprawami". Wnioskodawca wyjaśnił także, iż nie korzysta z pomocy społecznej, gdyż otrzymuje świadczenie emerytalne i wskazał, że ZUS nie przyjął do podstawy wyliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej, za który składki nie były opłacane, a strona nie zgłaszała sprzeciwu wobec tych wyliczeń. Jednocześnie podniósł, że na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jego zaległości obejmuje 5-letni okres przedawnienia. W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji podano, że w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 1 lipca 2011 r. zobowiązany przedłożył jedynie kserokopię decyzji z dnia [...]r. w sprawie przyznania świadczenia emerytalnego. Analiza całości zgromadzonej w sprawie dokumentacji doprowadziła organ do przekonania o braku podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Zdaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, decydujące o całkowitej nieściągalności należności. Organ wziął pod uwagę, że w sytuacji, gdy strona osiąga dochód z emerytury, nie zostało przeprowadzone postępowanie egzekucyjne oraz istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie nie można uznać należności za całkowicie nieściągalną. W ocenie organu II instancji przedłożone dokumenty nie wykazały też okoliczności uzasadniających umorzenie zadłużenia w oparciu o § 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Wnioskodawca i jego małżonka otrzymują emerytury, a zatem nie można stwierdzić, że opłacenie należności pozbawi ich możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, tym bardziej, że regulowane są zobowiązania cywilnoprawne. Strona nie wykazała także przewlekłej choroby lub konieczności opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny, co uniemożliwiałoby lub utrudniało wykonywanie pracy zarobkowej, ponieważ ze złożonej dokumentacji wynika, że stan zdrowia nie uniemożliwia osiągania dochodu. Wnioskodawca nie wskazał też żadnych strat materialnych poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Organ II instancji odnotował także, że wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej, co stanowiłoby dodatkowe potwierdzenie, że sytuacja osoby zobowiązanej jest trudna. Nadmienił także, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami rozpatruje wniosek w oparciu o aktualną sytuację finansową strony, w związku z czym argumentacja wnioskodawcy, w której powoływał się on na konieczność korzystania z pomocy społecznej w okresie prowadzenia działalności gospodarczej nie może być uwzględniona. Nawiązując do oświadczenia wnioskodawcy dotyczącego "nieobciążania małżonki swoimi sprawami" organ wskazał na istotę ustawowej wspólności majątkowej oraz odnotował, że żaden dokument świadczący o jej zniesieniu nie został przez stronę przedłożony. Wyjaśniono także, iż zgodnie z art. 5 i art. 6 pkt 2 ust. 14 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przy ustalaniu prawa do emerytury uwzględnia się okresy składkowe związane z prowadzeniem działalności gospdoaczej objętej obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, za które opłacono składkę na to ubezpieczenie. Ustosunkowując się do zrzutu przedawnienia organ II instancji podał, iż 10-letni okres przedawnienia nie został wprowadzony w 2003 r. w wyniku nowelizacji art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zasada ta działała już w latach 90-tych, na mocy przepisów ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, obowiązującej do 31 grudnia 1998 r., wynikała także z poprzedzającego nowelizację brzmienia art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z tymi przepisami, należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna, jednakże bieg przedawnienia przerywała każda podjęta czynność, zmierzająca do ściągnięcia należności (np. wdrożenie przymusowego dochodzenia należności), jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Działania te wydłużały automatycznie okres przedawnienia do 10 lat. Dalej wyjaśniono, że wprowadzona od 1 stycznia 2003 r. zmiana określa wyraźnie 10-letni okres przedawnienia, przy czym nie dotyczy należności, które wygasły przed dniem 1 stycznia 2003 r. (a zobowiązania, których dotyczy niniejsza sprawa były na ten dzień wymagalne). Organ zaznaczył także, iż (zgodnie z zasadą legalizmu) podstawą działania organów władzy publicznej powinien być przepis obowiązujący w momencie podejmowania czynności przez organ, w tym przypadku – weryfikowania upływu terminu przedawnienia. ZUS przyjął zatem wobec wszystkich płatników składek (z aprobatą Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa), że do składek nieprzedawnionych w dacie wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw stosuje się 10-letni okres przedawnienia. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), a także art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r. oraz w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r. należności do maja 1999 r. ulegały przedawnieniu po 5 latach, a od czerwca 1999 r. po 10 latach z uwzględnieniem okresów zawieszenia lub przerwania biegu przedawnienia. W tym stanie rzeczy organ skonstatował, że zobowiązania wnioskodawcy za okres od maja 2001 r. do października 2004 r. nie uległy przedawnieniu. Nawiązując do kolejnego zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji podał, że o możliwości przeglądania akt oraz dostarczenia dodatkowych dokumentów strona została poinformowana stosownymi pismami i przedłożyła jedynie decyzję z dnia 1 lutego 2010 r., która potwierdziła podaną wcześniej w oświadczeniu strony wysokość otrzymywanej emerytury. Organ II instancji omówił też obowiązki płatnika składek, akcentując, że umorzenie tych należności nie może stanowić powszechnie stosowanego umorzenia długu. Za niedopuszczalne uznano też opłacanie składek tylko w okresach, w których osiąga się odpowiednie dochody z działalności gospodarczej oraz wskazano na świadczenia, które finansowane są z tych składek. Podkreślono także, iż wszystkie przesłanki umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek powinny być zatem rozpatrywane nie tylko w kontekście sytuacji ekonomiczno-finansowej dłużnika, ale także w odniesieniu do bieżącego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, a więc przy uwzględnieniu interesu społecznego. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, F. T. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wniósł, aby organ rentowy przedłożył zestawienie należności za okres 2001 – 2004 wraz z odsetkami, jakie ubezpieczony winien zapłacić. Zaznaczył, że z uwagi na niskie dochody z działalności gospodarczej (ok. 300 zł) zaprzestał jej prowadzenia w październiku 2004 r., o czym powiadomił ZUS. W tym czasie dochody ubezpieczonego, którego żona nie pracowała, uzasadniałyby umorzenie składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami. Autor skargi stwierdził także, iż nie zaliczono mu okresu prowadzenia działalności gospodarczej, do emerytury, w związku z czym podjął w 2007 r. pracę i w 2010 r. otrzymał emeryturę. ZUS, wystawiając tytuł wykonawczy z 13 lipca 2011 r., przystąpił wówczas nieprawnie do egzekucji zaległych składek, gdyż decyzja o odmowie umorzenia należności z dnia 13 lipca 2011 r. nie jest do chwili obecnej prawomocna (ubezpieczony otrzymał ją w dniu 2 sierpnia 2011 r.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśniono, że sprawa w części dotyczącej zarzutów skierowanych wobec tytułu wykonawczego została przekazana do załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił F. T. umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy (wraz z odsetkami i kosztami upomnienia) w łącznej kwocie ok. 50 tys. zł. Wniosek F. T. inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także (jako obejmujący należności z tytułu składek ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem) w kontekście art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Na mocy art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Warunek ten nie musi być spełniony jedynie w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, w odniesieniu do których ustawodawca dopuszcza możliwość umorzenia także pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zaznaczyć trzeba, iż wniosek o umorzenie należności podlega rozpatrzeniu w świetle okoliczności istniejących w czasie jego rozpoznawania, a zatem sytuacja materialna strony istniejąca w okresie, w którym zaniechał on opłacania zaległych składek nie podlega uwzględnieniu. Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są enumeratywnie w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stanowi ją m.in. sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Skoro wobec skarżącego, który otrzymuje świadczenie emerytalne nie prowadzono dotychczas postępowania egzekucyjnego, to całkowita nieściągalność należności nie może zostać stwierdzona, co zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji. Nie może być bowiem oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec zobowiązanego dysponującego stałym źródłem dochodu uzyska się wyłącznie kwoty stanowiące wydatki egzekucyjne. Stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności wskazane są przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczona powyżej regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia poprzedzone być musi szczegółowym ustaleniem i przeanalizowaniem sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, spełniono ten wymóg, gdyż organ zgromadził obszerny materiał dowodowy, obejmujący zarówno dowody przedłożone przez stronę, jak i pozyskane z inicjatywy organu (ich wykaz oraz dane z nich wynikające zostały szczegółowo przedstawione w zaskarżonej decyzji). Organ wskazał na wysokość środków dostępnych w miesięcznym budżecie skarżącego i jego żony (kwota 3.548,09 zł uzyskiwana ze świadczeń emerytalnych małżonków), wyszczególnił wysokość stałych wydatków mieszkaniowych (czynsz i media – 628,52 zł), miesięczny koszt leczenia (ok. 50 zł) oraz wysokość rat, w których spłacane było zadłużenie wobec A S.A. i banku (łączna kwota – 863,26 zł). Nadto organ odnotował, że wnioskodawca nie pobiera świadczeń z pomocy społecznej, co stanowiłoby dodatkowe potwierdzenie, że jego sytuacja materialna jest trudna (zasadnie wyjaśniono także, iż korzystanie z takiego wsparcia w okresie, w którym skarżący zobowiązany był uiszczać składki na rzecz ZUS nie może być brana pod uwagę w ramach analizy jego aktualnej sytuacji, w oparciu o którą rozpatrywany jest wniosek o umorzenie). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawiązano także do oświadczenia wnioskodawcy, że nie zamierza on obciążać małżonki "swoimi sprawami". Organ podkreślił, że nie wykazano, aby w małżeństwie wnioskodawcy obowiązywał ustrój rozdzielności majątkowej i wskazał na treść art. 26 i art. 29 § 1 Ordynacji podatkowej, stosowanych odpowiednio do należności z tytułu składek na podstawie art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tym stanie rzeczy zasadnie zanegowano sugerowaną przez stronę możliwość nieuwzględniania dochodów małżonki zobowiązanego przy rozpatrywaniu jego wniosku o umorzenie należności. Organ odniósł także dane wynikające z zebranego w sprawie materiału dowodowego do przesłanek określonych w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stwierdzając, że nie zostały one spełnione. W zaskarżonej decyzji nawiązano również do argumentacji odwołania dotyczącej kwestii przedawnienia zobowiązań objętych wnioskiem o umorzenie i w oparciu o stosowne przepisy szczegółowo wykazano, że należności te są wymagalne. Z powyższego wynika, że odmowa uwzględnienia wniosku o umorzenie zaległości F. T. wobec ZUS została poprzedzona szczegółowym ustaleniem i przeanalizowaniem sytuacji materialnej, życiowej i zdrowotnej wnioskodawcy, prowadzącego wraz z małżonką dwuosobowe gospodarstwo domowe. Kontrola zaskarżonej decyzji, która w sprawach skarg na decyzje uznaniowe obejmuje wyłącznie procedowanie organu poprzedzające rozstrzygnięcie o umorzeniu należności lub odmowie uwzględniania żądania strony, wykazała legalność działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, w ramach którego organ wnikliwie zbadał sytuację zobowiązanego i jego rodziny, szczegółowo opisał te zasadne ustalenia, a następnie umotywował przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku strony. Wykazana powyżej legalność zaskarżonej decyzji nakazuje oddalić skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 , poz. 270).