I SA/Ka 1365/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Madej Sędzia NSA Eugeniusz Christ Sędzia WSA Krzysztof Winiarski (spr.) Protokolant: Anna Florek po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.: z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie określenia opłaty targowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. określił A. N. wysokość zobowiązania z tytułu opłaty targowej za okres [...] – [...] 2002 r. (łącznie [...] dni) – kiosk nr [...] i [...];[...] – [...] 2002 r. (łącznie [...] dni) – kiosk nr [...] , [...] i [...] za zajmowaną powierzchnię handlową przed kioskami na targowisku miejskim przy ulicy [...] w wysokości [...] zł. (kiosk nr [...]) i [...] zł (kiosk nr [...]) oraz odsetki za zwłokę na dzień wydania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, powołując się na art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. nr 9, po z. 84), wskazał że targowiskami są wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itd. Z powyższego przepisu organ wysnuł wniosek, iż targowiskiem są zarówno targowiska, których lokalizację ustaliła gmina, jak też każde inne miejsce, " np. chodniki na ulicach , place, mimo że formalnie nie są przez gminę określone jako targowiska". Prezydent podkreślił, iż w wyniku postępowania ustalono, że podatnik na targowisku przy ulicy [...] prowadził działalność handlową przed zajmowanym przez siebie kioskami. Fakt ten miały potwierdzać sporządzone przez inkasenta, tj . Fundację "A"" protokoły z czynności inkasa opłaty targowej. Wskazano, że obmiar w/w powierzchni ustalony został przed wezwaniem do uiszczenia opłaty targowej, której uiszczenia podatnik odmówił. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia podatnik podniósł, że jest właścicielem trzech kiosków na terenie targowiska Szopienice. Dzierżawcą tego targowiska jest fundacja "A". Podkreślił, iż od wymienionych kiosków płaci miesięczny czynsz [...] zł. za cały rok. Zaakcentował, iż sprzedaż odbywa się wyłącznie w kiosku, aczkolwiek niektóre towary wywieszane są po zewnętrznej stronie szyby kiosku, nie zajmując dodatkowej powierzchni gruntu. Wskazał, że przed kioskiem nie wystawiał żadnych urządzeń handlowych typu stojaki, łóżka polowe itp. Kwestionując co do zasady naliczenie opłaty targowej powołał się na art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z którego wynika, że zwalnia się od opłaty targowej osoby i jednostki wymienione w art. 15 ust. 1, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntem, położonymi na terenie targowiska. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, odnosząc się do treści art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, podniósł że opłatę targową pobiera się m. in. od osób fizycznych dokonujących sprzedaży na targowiskach, którymi są "wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel". Natomiast zwolnienie od opłaty targowej – przewidziane w art. 16 – dotyczyło do końca 2002 r. podmiotów, które były podatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi nie załączonymi trwale z gruntem, położonymi na terenie targowiska. Kolegium zaznaczyło, że kwestia określenia podatnikowi opłaty targowej była wcześniej przedmiotem odwołania do SKO, wskutek których Kolegium, stwierdziwszy m. in. naruszenie prawa dotyczące przebiegu postępowania podatkowego, uchyliło wcześniejsze decyzje Prezydenta Miasta K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podejmując decyzję Kolegium uwzględniło następujący stan faktyczny: podatnik prowadził handel na targowisku przy ulicy [...] w kiosku nr [...],[...],[...] zajmując dodatkową powierzchnię przed tymi kioskiem na ekspozycję towarów. Gospodarz targowiska i pracownica targowiska stwierdzili, że podatnik wezwany do uiszczenia opłaty targowej "nie zgodził się jej uiścić". Dodatkowa powierzchnia handlowa ustalana była każdorazowo według dokonanego obmiaru. Dokumenty potwierdzające powyższe fakty, a dołączone do akt sprawy, Kolegium uznało za sporządzone w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy powołał się na stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 1994 r. (sygn. akt SA/Wr 20/94 i Sa/Wr 26/94), w którym zaprezentowany został pogląd, iż "przepis art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych nie zwalnia od opłaty targowej osób, które są podatnikami podatku od nieruchomości, jeżeli prowadzą działalność w zakresie sprzedaży towarów na targowisku poza miejscem, od którego płacą podatek od nieruchomości; opłata targowa dotyczy tylko powierzchni nie objętej tym podatkiem" oraz że "dla obowiązku uiszczenia opłaty targowej nie jest istotne, czy osoba, będąca podatnikiem podatku od nieruchomości na targowisku, korzysta z pozostałej części targowiska bezpośrednio dla dokonywania czynności sprzedaży, czy też wykorzystuje ja na cele ekspozycji towarów w celu reklamy. Wystawa tworów w miejscu sprzedaży działalności handlowej lub targowej". Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem nie przeprowadzenia przez organ żadnego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy zaakcentował, iż po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji umożliwił podatnikowi zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczając mu – na podstawie art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej – siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W skardze na powyższą decyzję A. N. podtrzymał swoje stanowisko, iż od wszystkich kiosków opłacał podatek od nieruchomości i jako podatnik tego podatku był zwolniony od opłaty targowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trackie rozprawy w dniu 23 czerwca 2004 r. skarżący wyjaśnił, iż na targowisku niektórzy handlujący dodatkowo wystawiali towar na wieszakach na zewnątrz kiosków i z tego tytułu opłacali opłatę targową, on natomiast takich urządzeń handlowych nie wystawiał. Po weryfikacji powyższej okoliczności z udziałem inkasenta, przestano pobierać od skarżącego opłatę targową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nasŧępuje: Zaskarżoną decyzję należy uchylić, ale z innych powodów niż wskazane w skardze. Przedmiotowy spór odnosi się do rozstrzygnięcia problemu, czy na gruncie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r. – Dz. U. z 1991 r. nr 9, poz. 31 ze zm.) opłatą targową mogą zostać objęte osoby prowadzące działalność gospodarczą w obrębie targowiska, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi niezłączonymi trwale z gruntem, położonymi na terenie targowiska. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r.) obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości ciąży – co do zasady – na osobach fizycznych, osobach prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, które są właścicielami lub samoistnymi posiadaczami nieruchomości albo obiektów budowlanych niezłączonych trwale z gruntem. Natomiast zgodnie z art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zwalania się od opłaty targowej osoby i jednostki wymienione w art. 15 ust. 1, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi niezłączonymi trwale z gruntem, położonymi na terenie targowiska. W ocenie strony skarżącej fakt opłacenia podatku od nieruchomości od obiektu budowlanego niezłączonego trwale z gruntem, prowadzonego na terenie targowiska (kiosku), stosowanie do dyspozycji art. 16 w/w ustawy, eliminuje możliwości naliczenia opłaty targowej. Z kolei zdaniem organu odwoławczego przepis art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie zwalnia od opłaty targowej osób, które są podatnikami podatku od nieruchomości, jeżeli prowadzą działalność sprzedaży towarów na targowisku poza miejscem od którego płacą podatek od nieruchomości; opłata targowa dotyczy tylko powierzchni nie objętej tym podatkiem. Sąd podziela w powyższej sprawie stanowisko organu odwoławczego, poparte zresztą obszernie licznymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęcie tezy skarżącego oznaczałoby bowiem, iż posiadanie w obrębie targowiska nawet niewielkiego obiektu niezłączonego trwale z gruntem, od którego płacony jest podatek od nieruchomość, wyklucza generalnie możliwość objęcia danego podatnika opłatą targową, nawet wówczas, gdy poza wymienionym obiektem prowadzi on działalność w dużo większym rozmiarze niż w nim samym. Opłata targowa jest podatkowym zobowiązania publicznoprawnym. Intencją ustawodawcy, który w art. 16 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dokonał zwolnienia podatników od w/w opłaty w związku z obiektami, od których opłacają oni podatek od nieruchomości, było wykluczenie możliwości podwójnego opodatkowania tego samego przedmiotu. Nie znaczy to jednak, że zwolnienie to rozciąga się również na podatników prowadzących działalność poza obiektem, od którego opłacany jest podatek od nieruchomości. Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 1994 r. ( sygn. akt SA/Wr 20/94 i SA/Wr 26/94), w którym stwierdzono, iż "przepis art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych nie zwalnia od opłaty targowej osób, które są podatnikami podatku od nieruchomości, jeżeli prowadzą działalność w zakresie sprzedaży towarów na targowisku poza miejscem, od której płacą podatek od nieruchomości; opłata targowa dotyczy tylko powierzchni nie objętej tym podatkiem" oraz, że "dla obowiązku uiszczenia opłaty targowej nie jest istotne, czy osoba, będąca podatnikiem podatku od nieruchomości na targowisku, korzysta z pozostałej części targowiska bezpośrednio dla dokonywania czynności sprzedaży, czy też wykorzystuje ją na cele ekspozycji towarów w celu reklamy. Wystawa towarów w miejscu sprzedaży lub w bezpośrednim sąsiedztwie z miejscem sprzedaży, mieści się w zakresie działalności handlowej lub targowej". Analiza akt sprawy pozwoliła jednak na konstatację, iż wydanie decyzji obu organów oparto o niepełny i niewłaściwie zgromadzony materiał dowodowy. Tym samym nie istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia określającego opłatę targową. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż o treści i zakresie obowiązku uiszczenia opłaty targowej, jako świadczenia o charakterze podatkowym, przesądza ustawa, a rada gminy określająca w ramach deklaracji ustawowej zasady ustalania i poboru należności z tytułu tej opłaty nie może rozszerzać tego obowiązku. Na podstawie art. 19 ust. 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, rada gminy została upoważniona do kreślenia zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej, z tym , że stawka tej opłaty nie może przekroczyć określonej ustawowo kwoty dziennie. Z brzemienia przepisu art. 15 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że opłatę targową pobiera się od wymienionych w nim podmiotów dokonujących sprzedaży na targowiskach. A zatem, powołane przepisy wyznaczają radzie gminy następujące ramy: 1) opłata targowa powinna być ustalana w stawce dziennej i nie przekraczać wyznaczonej kwoty, 2) opłata targowa powinna dotyczyć dokonywania sprzedaży na targowiskach. Zdarzeniem prawnym, z którym ustawa z 12 stycznia 1991 r. wiąże obowiązek uiszczenia opłaty targowej jest dokonywanie sprzedaży. Nie oznacza ono wyłącznie zawierania umów sprzedaży w rozumieniu art. 535 kodeksu cywilnego, ale przynajmniej wyjście z oferta sprzedaży przez wystawienie towaru i oznaczenie jego ceny. Tym nie miej warunkiem określenia zaległego zobowiązania w opłacie targowej jest jednoznaczne i dokładne ustalenie przez organ parametrów mających wpływ na wysokość tejże opłaty (np. ilości dni, w których dokonywana była sprzedaż na targowisku przez określoną osobę, konkretną wielkość zajmowanej przez nią powierzchni) , czego nie uczyniono. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie pozwalającym na obiektywne określenie tych wielkości. Organ w sposób arbitralny oparł się na danych wskazanych przez administratora targowiska, nie podejmując próby weryfikacji tych informacji, wobec faktu, iż od samego początku były one kwestionowane przez stronę. Powyższa okoliczność podważa rzetelność dowodów stanowiących podstawę określenia wysokości zobowiązania podatkowego. Wyrażona w art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926) zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, również pod względem faktycznym. Wadliwą jest decyzja będąca wynikiem niepełnego ustalenia stanu faktycznego. W ocenie sądu w rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów nie orzeczono w związku z tym, iż strona odpowiednio pouczona o przysługującym jej w tym zakresie uprawnieniu, oświadczyła iż nie zgłasza żądania zwrotu kosztów (art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).