I SA/Ka 2757/03

Dnia 21 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej Sędziowie WSA Krzysztof Winiarski Asesor WSA Teresa Randak Protokolant: Apl. radc. Grzegorz Senderecki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. Oddział w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia[...] roku, nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego: uchyla zaskarżone postanowienie Decyzjami z dnia [...] r. od nr [...] do nr [...] Burmistrz Miasta C. określił spółce "A" S.A. w K. Oddział w C. wysokość zaległości podatkowej z tytułu podatku od środków transportowych za lata 1995, 1996, 1997. W związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, mającego na celu wyegzekwowanie określonych w/w decyzjami należności, Dyrektor Oddziału w C. "A" S.A., pismem z dnia [...] 2002 r. wniósł zarzuty na wystawione tytuły wykonawcze. Tytułom tym zarzucono: 1) brak prawidłowego oznaczenia wierzyciela oraz ich podpisanie przez osobę nieuprawnioną, 2) niedoręczenie decyzji z dnia [...] r., określających wysokość zaległości, 3) brak doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, 4) nieistnienie obowiązku z uwagi na dokonanie opłaty bezpośrednio przez kredytobiorców, 5) przedawnienie niektórych zobowiązań. Zgodnie z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny, tj. Urząd Skarbowy w B., mając na uwadze to, iż organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, pismem z dnia [...] 2002 r. zwrócił się do wierzyciela – Burmistrza Miasta C. o wypowiedzenie się, co do złożonych zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta C. w całości odrzucił zgłoszone zarzuty, jako bezpodstawne i nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wierzyciel podkreślił, iż tytuły wykonawcze zawierały wszystkie wymagane elementy, w tym określenie wierzyciela, Zwrócił uwagę na to, że gdyby w treści tytułów egzekucyjnych pojawiły się nieścisłości, zostałyby one zwrócone przez organ egzekucyjny, co nie nastąpiło. Podkreślono, iż zgodnie z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł powinien zawierać datę wystawienia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Nie jest zatem wymagany podpis burmistrza. Podniesiono, że w postępowaniu egzekucyjnym stroną nie jest burmistrz miasta, ale gmina. Zaznaczono również, iż decyzje określające obowiązek podatkowy zostały doręczone dłużnikowi, na co wskazuje potwierdzenie doręczenia decyzji, znajdujące się w aktach sprawy. Zaznaczono też, że doręczenie upomnienia nie jest wymagane, o czym przesądza treść § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie kosztów upomnienia oraz przypadków, w których egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Organ, odrzucając zarzut uregulowania podatku przez kredytobiorców, zaakcentował, że zobowiązanym z ustawy podatkowej był właściciel pojazdu, a więc "A". Obowiązek podatkowy nie mógł zostać przeniesiony w drodze cesji przez podatnika na inny podmiot. Podkreślono wreszcie, że zobowiązania podatkowe przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Skoro zatem zobowiązania podatkowe dotyczą lat 1995 – 1998, a decyzje określające zaległości podatkowe zostały doręczone dnia [...] 1999 r., nie można mówić o przedawnieniu zobowiązania podatkowego. Pełnomocnik dłużnika, będący radcą prawnym, w piśmie z dnia [...] 2002 r., skierowanym do Urzędu Skarbowego m.in. zarzucił, że Burmistrz reprezentujący stronę w tym postępowaniu, nie może wydawać postanowienia we własnej sprawie, organowi prowadzącemu postępowanie. Wezwany do uściślenia zarzutów, pełnomocnik w piśmie z dnia [...] 2002 r. wyjaśnił, że jego wcześniejsze pismo stanowi ustosunkowanie się do w/w postanowienia Burmistrza Miasta C.. Podniósł, iż tytuły wykonawcze winny być podpisane przez Burmistrza lub osobę działającą z jego upoważnienia, że pismo z dnia [...] 1999 r. nie jest decyzją administracyjną, a ponadto dotyczy tytułów od numeru [...]-[...], podczas gdy postępowanie dotyczy tytułów [...]–[...], nie było więc zdaniem pełnomocnika decyzji określających wysokość zaległości. Podniesiono też kwestę braku upomnienia i przedawnienia zobowiązania podatkowego. Powyższe pismo potraktowane zostało jak zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta C.. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji SKO zwróciło uwagę, iż przepis art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymienia co powinien zawierać tytuł wykonawczy. Zgodnie z pkt 7 tego przepisu tytuł wykonawczy zawiera datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej. Z tej regulacji organ odwoławczy wyprowadził wniosek, że przepis ten nie wymaga, by tytuły musiały być podpisane przez Burmistrza Miasta lub z jego upoważnienia. Organ wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym w charakterze strony występuje gmina jako wierzyciel, a nie burmistrz miasta. Kolegium zwróciło również uwagę, iż w aktach sprawy znajdują się kopie decyzji z dnia [...] r., określające wysokość zaległości podatkowej z tytułu podatków od środków transportowych od numeru [...] do numeru [...], a także potwierdzenie ich odbioru przez "A" Oddział w C. w dniu [...] 1999 r. W tych warunkach nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący niedoręczenia decyzji określających wysokość zaległości podatkowej. Kolegium zauważyło także, że strona błędnie podała, iż tytuły wykonawcze [...]–[...] nie zgadzają się z tytułami, których dotyczy postępowanie, ponieważ numery [...]–[...] dotyczą decyzji z dnia [...] r. w sprawie określenia wysokości zaległości podatkowej z tytułu podatku od środków transportowych, a nie tytułów wykonawczych. Organ odwoławczy podniósł, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym ściągnięcia zaległego podatku od środków transportowych nie było wymagane doręczenie upomnienia, co przesądza treść § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie kosztów upomnienia oraz przypadków, w których egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. nr 81, poz. 354 ze zm.). Zaakcentowano też, że z oświadczenia wierzyciela – prowadzącego ewidencję podatku od środków transportowych - wynika, iż w latach 1995 – 1998 brak jest jakichkolwiek wpłat dokonanych przez użytkowników pojazdów. Nie zgodzono się również z zarzutem przedawnienia, podnosząc iż zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Wskazano, że w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym zobowiązania dotyczą lat 1995 – 1998, a tytuły wykonawcze zostały przyjęte przez Urząd Skarbowy w B. w dniu [...] 2000 r. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik "A" S.A. - będący radcą prawnym - ponownie zarzucił, iż: - na tytułach wykonawczych brakuje prawidłowego oznaczenia organu uprawnionego do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków podatkowych, a co za tym idzie brak także oznaczenia wierzyciela, - brak podpisu na tytułach uprawnionego pracownika wierzyciela, - brak decyzji ustalającej zobowiązanie, - brak dowodu doręczenia upomnienia, względnie wskazania przepisu w oparciu o który nie doręczono upomnienia. Ponadto pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem, iż bieg przedawnienia został przerwany z chwilą przejęcia tytułów przez Urząd Skarbowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W piśmie procesowym z dnia [...] 2004 r. pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę na pewne nieścisłości odnośnie danych zawartych w tytułach wykonawczych, którymi dysponowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a będącymi w dyspozycji "A". Podniósł m.in., że rubryka nr 65 tytułu wykonawczego (będącego w posiadaniu "A") jest pusta, co wskazuje na niedopełnienie obowiązku wskazania przepisu, w oparciu o który wierzyciel był uprawniony do odstąpienia od obowiązku uprzedniego doręczenia upomnienia. W piśmie procesowym z dnia [...] 2004 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż w trakcie badania w dniu poprzednim dokumentacji u wierzyciela, wykrył iż znajdujące się tam tytuły wykonawcze zostały uzupełnione o podpis i pieczątkę upoważnionego pracownika. Wskazał przy tym, iż owego "uzupełnienia" dokonano bez powiadomienia dłużnika, a braki powyższych danych stanowiły główny zarzut "A", podnoszony w postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji pełnomocnik zaakcentował rozbieżności między treścią tytułów wykonawczych przekazanych dłużnikowi, a tych które zostały udostępnione Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Podkreślił przy tym, że "wymieniono nieprawidłowo sporządzone tytuły wykonawcze na sporządzone prawidłowo, bez wiedzy dłużnika, co dało możliwość oddalenia wszelkich odwołań". W trakcie rozprawy sądowo-administracyjnej w dniu [...] 2005 r. pełnomocnik strony skarżącej ponownie wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swoje rozstrzygnięcie na tytułach wykonawczych podmienionych lub poprawionych. Podniósł, iż tytuły wykonawcze, które doręczono stronie skarżącej nie zawierały podpisu pracownika Urzędu Miasta z adnotacją, iż działa on "z upoważnienia Burmistrza", a także podania podstawy prawnej odstąpienia od doręczenia upomnienia. Jako przykład wskazał kserokopię tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r., eksponując różnice treści tytułu znajdującego się w aktach sprawy, z tym, który przekazano dłużnikowi. Pełnomocnik strony zaznaczył, iż wiadomość o zmianach w tytułach wykonawczych powziął przypadkowo, w dniu [...] 2004 r., jak wskazał w piśmie procesowym z dnia następnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Sporna sprawa dotyczy oceny czynności podjętych przez organ egzekucyjny. Przedmiotem sprawy nie jest natomiast ocena decyzji określających obowiązek podatkowy, które – jak to wynika z akt sprawy – stały się ostateczne. Podstawowym celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Wybór stosowanych środków egzekucyjnych musi uwzględniać ten cel. Zobowiązany ma prawo bronić swych interesów składając zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Generalnie podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. nr 36, poz. 161 ze zm.). Składa się je wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego, lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W przedmiotowej sprawie skarżący podniósł szereg zarzutów, które z jednej strony odnoszą się do kwestii istnienia obowiązku podatkowego (wykonanie zobowiązania podatkowego przez użytkowników pojazdów, nie doręczenie decyzji wymiarowych, wreszcie zarzut przedawnienia), z drugiej strony wskazuje na wady formalne samych tytułów wykonawczych. Podkreśla się, iż nie zostały one podpisane przez uprawnioną osobę i nie wskazują prawidłowo wierzyciela. Zarzuca się nadto organom błędy w zakresie upomnienia. Opierając się z kolei na wykryciu rozbieżności w tekstach tytułów wykonawczych, tych przekazanych organowi odwoławczemu z tymi, którymi dysponował dłużnik, pełnomocnik "A" uzupełnił skargę o zarzut dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w oparciu o dowody "podmienione lub poprawione". Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów, należy stwierdzić, iż w aktach sprawy znajdują się kopie decyzji z dnia [...] r., określające wysokość zaległości podatkowej z tytułu podatków od środków transportowych od numeru [...] do numeru [...], a także potwierdzenie ich odbioru przez "A" Oddział w C. w dniu [...] 1999 r. W tych warunkach nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący niedoręczenia decyzji określających wysokość zaległości podatkowej. Również zarzut przedawnienia zobowiązania podatkowego należy uznać za chybiony. Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.) zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (§ 1). Natomiast bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zakończono postępowanie egzekucyjne (§ 4). Przedmiotowe zobowiązania podatkowe dotyczą lat 1995 – 1998, decyzje wymiarowe wydano [...] r. (doręczono w dniu [...] 1999 r.), a tytuły wykonawcze zostały przejęte przez Urząd Skarbowy w B. w dniu [...] 2000 r., o czym skarżący wiedział, ponieważ w dniu [...] 2000 r. zwracał się do wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z niektórych tytułów wykonawczych. Odrębną kwestię stanowią natomiast zarzuty co do wad formalnych tytułów wykonawczych. Zgodnie z art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 listopada 2001 r. – Dz. U. z 2001 r. nr 125, poz. 1368) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Wymieniony art. 27 ustawy egzekucyjnej określa, co tytuł wykonawczy powinien zawierać. Zgodnie z § 1 pkt 1 tego przepisu tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela. Natomiast § 1 pkt 7 nakazuje wskazać datę wystawienia tytułu, podpisu z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz umieścić odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Zgodnie z art. 27 § 3 ustawy egzekucyjnej, do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Ponieważ tytuł egzekucyjny ma walor dokumentu stanowiącego podstawę wszczęcia egzekucji, o jego ważności, a co za tym idzie i skuteczności, decydują kryteria formalne, tzn. zgodność treści tytułu wykonawczego z wyżej wymienionymi wymogami prawnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utarł się pogląd, iż brak chociażby jednego z wymaganych prawnie elementów powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1998 roku, sygn. akt SA/Sz 1477/97 oraz z dnia 18 kwietnia 2000 roku, sygn. akt I SA/Ka 1862/98). W rozpatrywanej sprawie trudno uznać za miarodajną, dokonaną przez organ odwoławczy, ocenę strony formalnej wystawionych przez wierzyciela tytułów wykonawczych, skoro istnieje uzasadnione podejrzenie, iż treść kopii dokumentów przekazanych przez wierzyciela Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu różni się od tytułów, które otrzymał dłużnik. Wskazywała na to okazana Sądowi przez pełnomocnika strony kopia tytułu wykonawczego nr [...] z [...] 2000 r. Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego (art. 18 ustawy egzekucyjnej odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej) jest zawarta w art. 7 Kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Za co najmniej niezupełne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym lub którego prawdziwość nie została zweryfikowana. Powstałe w tym zakresie wątpliwości wykluczone mogą zostać dopiero w wyniku ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Wyżej wskazane sprzeczności występujące w sprawie, dotyczące w szczególności dokumentów, jakimi organ odwoławczy posługiwał przy wydawaniu rozstrzygnięcia, stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy bezspornie ustalić jakiej treści tytuły wykonawcze doręczono dłużnikowi. W sumie zatem, mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję w całości, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), który przewiduje, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271). Sąd nie rozstrzygnął natomiast o kosztach postępowania, ponieważ strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, nie zażądała zwrotu kosztów przed zamknięciem rozprawy (art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).