I SA/Ka 3012/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie WSA Małgorzata Jużków NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Mariola Grąziowska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania podania o zwrot opłaty manipulacyjnej dodatkowej oddala skargę. Pismem z [...] 2002 r. "A" Spółka z o.o. w O. wniosła o zwrot opłat manipulacyjnych pobranych za czynności celne wykonane poza siedzibą Urzędu Celnego. We wniosku wskazano [...] ostatecznych decyzji organu celnego, na podstawie których pobrano opłaty manipulacyjne. Postanowieniem z [...] r. Dyrektor Urzędu Celnego w K. powołując się na art. 169 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a, art. 4 ust. 1, art. 6 pkt. 1, art. 9 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960) wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wniesienie opłaty skarbowej w wysokości 5 zł, o sprecyzowanie treści żądania oraz wskazanie trybu wzruszenia decyzji ostatecznych wskazanych we wniosku spośród trybów przewidzianych w ustawie Ordynacja podatkowa i w ustawie Kodeks celny. W uzasadnieniu organ celny wyjaśnił, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych we wskazanych ustawach. Wezwanie do usunięcia braków wniosku jest zasadne, ponieważ nie zawiera on żądania, które określa przedmiot postępowania. Wobec istniejących w tym zakresie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu – stwierdził Dyrektor Urzędu Celnego. Ponadto uzasadnił konieczność uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku. Przy piśmie z [...] 2002 r. spółka "A" uiściła opłatę skarbową wskazując jednocześnie przepisy ustawy Kodeks celny, które budzą jej wątpliwości. Na końcu, ponownie wniosła o zwrot opłat manipulacyjnych wraz z odsetkami. Decyzją z [...]r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w T. pozostawił bez rozpatrzenia wniosek z [...] 2002 r. z powodu nie usunięcia jego braków w wyznaczonym terminie. Powołał się na art. 169 § 4 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 262 ustawy Kodeks celny, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365). W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek nie zawierał żądania, nie wskazywał bowiem żadnej z przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznych. Pomimo wezwania, strona nie uzupełniła wniosku w tym zakresie. W takiej zaś sytuacji, miał zastosowanie art. 169 § 4 ustawy Ordynacja podatkowa. W odwołaniu spółka "A" wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 271 § 1, art. 289 ustawy Kodeks celny poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy, naruszenie art. 160 § 1, art. 169 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędne zastosowanie tych przepisów. W uzasadnieniu wyraziła pogląd, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ nie poinformowano strony o tym, że wniosek rozpozna Naczelnik Urzędu Celnego w T., a nie Dyrektor Urzędu Celnego w K., do którego był adresowany. Ponadto, spółka stwierdziła, że zarówno jej wniosek jak i pismo uzupełniające zawierały "co najmniej treść żądania" - w rozumieniu art. 168 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa. Żądanie obejmowało zwrot niesłusznie pobranych opłat manipulacyjnych. Wskazany przepis, jak również żaden inny nie nakładają na stronę obowiązku wskazania trybu, w jakim wniosek ma być rozpoznany. W tej sytuacji, żądanie uzupełnienia wniosku w tym zakresie było pozbawione podstawy prawnej. Niezależnie od tego, z wniosku dostatecznie jasno wynikało, że mógł on zostać rozpoznany w trybie art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa lub w trybie określonym w art. 2651 ustawy Kodeks celny. Decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 233 § 1 pkt. 1 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 262 ustawy Kodeks celny, art. 3 pkt. 1, art. 4 ust. 1, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw. W uzasadnieniu powołując się dodatkowo na przepis art. 128 ustawy Ordynacja podatkowa, podkreślił znaczenie zasady trwałości decyzji ostatecznych, której granice określają przepisy prawa. Uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji celnej, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych między innymi w ustawach: Ordynacja podatkowa, Kodeks celny. Dla każdego ze wskazanych trybów określono odrębny katalog sytuacji uzasadniających weryfikację decyzji ostatecznej. Uruchomienie wskazanych trybów może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Art. 168 § 1 i 2 ustawy Ordynacja podatkowa określa minimalne wymogi dotyczące treści podania. Jeśli podanie tych wymogów nie spełnia, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do uzupełnienia braków - pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wniosek spółki "A" nie spełniał wymogów i dlatego organ I instancji prawidłowo wezwał stronę do uiszczenia opłaty skarbowej oraz sprecyzowanie treści żądania poprzez wskazanie trybu wzruszenia decyzji ostatecznych. Organ odwoławczy podkreślił, że tylko treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania. Żądanie strony należy oceniać na podstawie treści pisma, a nie jego tytułu. W razie wątpliwości, żądanie precyzuje strona, a nie organ administracji. O tym, jaki charakter ma pismo decyduje strona, ponieważ organ nie może uruchamiać trybu kierując się własną oceną, nie jest również władny dokonywać kwalifikacji prawnej żądania. Dyrektor Izby Celnej ocenił jako chybiony pogląd strony wyrażony w końcowej części odwołania. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwości organu stwierdzono dalej, że zgodnie z przepisami ustawy o przekształceniach w administracji celnej, do kompetencji naczelników urzędów celnych przeszły dotychczasowe zadania i kompetencje dyrektorów urzędów celnych w zakresie indywidualnych postępowań w sprawach celnych. Postępowania w sprawach wszczętych i nie zakończonych przez organy celne przed dniem wejścia w życie tej ustawy przejęły organy właściwe w takich sprawach po dniu wejścia w życie ustawy. Nie naruszono również art. 271 § 1 ustawy Kodeks celny, ponieważ § 1 tej jednostki redakcyjnej nie istnieje. Na końcu, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że wobec niespornego stanu faktycznego sprawy oraz braku konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów orzekł, co do istoty. W skardze do NSA spółka "A" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 168 § 2, art. 169 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędne zastosowanie, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 30 ust. 1 ustawy o przekształceniach w administracji celnej, art. 248 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu opisując dotychczasowy przebieg postępowania przywołała argumentację odwołania akcentując, że żądanie strony zostało wyraźnie sprecyzowane we wniosku oraz w piśmie uzupełniającym. Organ I instancji winien był zatem uruchomić tryb z art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa, ponieważ strona wskazała przesłanki do wszczęcia takiego postępowania. Strona skarżąca wyraziła pogląd, że nie miał w sprawie zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy o przekształceniach, ponieważ postępowanie w sprawie opłat manipulacyjnych zakończono jeszcze przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Sprawa nie mogła zostać zatem przekazana Naczelnikowi Urzędu Celnego w T.. Ponadto, wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie nieważności decyzji wydanych przez dyrektorów urzędów celnych należało według art. 248 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów podkreślił, że nieusunięcie braków formalnych powoduje bezskuteczność podania, co z kolei oznacza, że nie może ono spowodować wydania decyzji merytorycznej. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony z [...] 2002 r., a sprawa nie została zakończona przed 1 maja 2002 r., kiedy to weszła w życie ustawa o przekształceniach. Wobec tego Naczelnik Urzędu Celnego w T. był organem właściwym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga spółki "A" nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż, wbrew zawartym w niej zarzutom, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 168 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa - która ma zastosowanie w sprawie, ponieważ wniosek strona złożyła [...] 2002 r. – podanie powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi, oraz jej adresu, a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z jej art. 169 § 1 i 4: "Jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Organ podatkowy wydaje decyzję w sprawie pozostawienia podania bez rozpatrzenia". Ta regulacja prawna oznacza, że wymaganie, co do wskazania żądania wyznacza przedmiot postępowania, a jeśli ten brak nie zostanie usunięty – powoduje, bezskuteczność podania, ponieważ organ pozostawia je bez rozpatrzenia. Treść żądania wyznacza zatem przedmiot postępowania administracyjnego, którego organ administracji celnej nie jest władny ustalać, domniemywać, czy też zmieniać. Decydujące znaczenie ma tutaj – jak to już podniesiono - wola strony wszczynającej postępowanie. Według art. 165 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Należy przyjąć, że samo doręczenie żądania wywołuje automatyczny skutek w postaci wszczęcia postępowania, a więc podmiotem wszczynającym jest strona. Organ podatkowy nie może ani odmówić wszczęcia postępowania (które już się rozpoczęło z dniem złożenia żądania), ani zaniechać jego przeprowadzenia po otrzymaniu żądania (tak A. Huchla, artykuł "Wszczęcie postępowania podatkowego według ordynacji", Przegląd Podatkowy 1998/11/29). Żądanie strony w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej zostało zatem [...] 2002 r. wniesione do właściwego organu administracji podatkowej, ten organ z mocy prawa był zobowiązany podjąć czynności procesowe postępowania podatkowego bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W polskim prawie administracyjnym nie istnieje podstawa prawna do wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Z tego samego powodu organy administracyjne nie posiadają uprawnienia do wydawania orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, skoro postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (tak w wyroku NSA z 10 maja 1996 r., sygn. SA/Wr 2454/95). Organ I instancji po otrzymaniu żądania jest zobowiązany do ustalenia jego treści, w dalszej zaś kolejności - do zbadania czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa ze względu na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, przez rozstrzygnięcie, co do istoty. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przez organ może nastąpić jedynie po uprzednim bezspornym ustaleniu, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji oceniając treść żądania strony powziąwszy uzasadnione wątpliwości, co do rzeczywistej woli wnoszącego pismo - wypełnił swój obowiązek wynikający z art. 121 ustawy Ordynacja podatkowa i zwrócił się do niego o wskazanie trybu wzruszenia decyzji ostatecznych określonych we wniosku - spośród trybów przewidzianych w ustawie Ordynacja podatkowa i w ustawie Kodeks celny. Organ celny prawidłowo uznał zatem, że ustalenie czy istnieją podstawy prawne i faktyczne do merytorycznego rozpatrzenia żądania będzie możliwe dopiero po uruchomieniu trybu nadzwyczajnego, ponieważ uiszczone przez stronę opłaty manipulacyjne wynikały z decyzji ostatecznych. Należy przypomnieć, że przepisy prawa podatkowego opierają postępowania nadzwyczajne na zasadzie skargowości- art. 241, art. 248 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa. O ile w postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, o tyle przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. To ostatnie ma przy tym własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z okoliczności wyczerpująco wymienionych w art. 240 § 1 i art. 247 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Wspomniana zasada skargowości wynika również z prawa celnego. Zgodnie z art. 2651 ustawy Kodeks celny: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. W przypadku, o którym mowa w § 1, organ celny wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji." Ten przepis wprowadzono do Kodeksu celnego jako niezbędny w kształtowaniu treści decyzji administracyjnych, które mieszczą się w zakresie szeroko rozumianych spraw celnych, ale nie są bezpośrednio związane z należnościami celnymi, lecz dotyczą działalności związanej z obrotem z zagranicą np. pozwolenie na prowadzenie magazynu celnego, składu celnego, pozwolenie na prowadzenie agencji celnej. Ten przepis, podobny do art. 155 k.p.a. zawiera następujące elementy konstrukcyjne: dotyczy decyzji ostatecznych, strona nabyła prawo, strona składa wniosek o zmianę lub o uchylenie decyzji, w postępowaniu składa oświadczenie o wyrażeniu zgody na zmianę lub uchylenie decyzji, właściwy do zmiany lub uchylenia decyzji jest organ, który ją wydał, wzruszenie decyzji nie może być sprzeczne z przepisami szczególnymi, wzruszenie decyzji musi odpowiadać względom celowości-wymaganiom interesu publicznego lub odpowiadać interesom strony ocenianym jako ważne, zmiana albo uchylenie decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która poddana będzie kontroli instancyjnej i sądowej (tak: Kodeks celny. Komentarz. J. Borkowski, J. Chlebny. J. Chromicki, R. Hauser, H. Wojtachnio. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2001 str. 503-504) W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem i doktryną, aby wzruszyć decyzję tworzącą prawa nabyte muszą zostać spełnione następujące warunki: - z mocy decyzji strona nabywa prawo, które utożsamia się z korzyścią w sferze prawa materialnego, korzyścią jest również określenie obowiązków jednostki, co do ich rodzaju, charakteru i wielkości; -istnieje zgoda strony na wzruszenie decyzji, stanowiąca podstawową przesłankę stosowania tej instytucji. Zgoda nie może być ani dorozumiana ani domniemana. Tylko zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji; -przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Skoro treść żądania strony skarżącej oraz jej pismo z [...] 2002 r. nie wyznaczyły przedmiotu postępowania administracyjnego, organ administracji nie był władny go samodzielnie ustalać dokonując tym samym jego kwalifikacji prawnej. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi należy zaakcentować, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte pismem z [...] 2002 r., a sprawa nie została zakończona przed 1 maja 2002 r., kiedy to weszła w życie ustawa o przekształceniach w administracji celnej. Wobec tego Naczelnik Urzędu Celnego w T. był organem właściwym w sprawie, pomimo, iż żądanie skierowano do Dyrektora Urzędu Celnego w K.. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przedmiotem żądania nie był zwrot uiszczonych opłat manipulacyjnych, ponieważ taki zwrot nie był możliwy bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, z których one wynikały oraz bez wydania nowych decyzji w tym przedmiocie. Koniecznym było zatem uruchomienie trybu nadzwyczajnego wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych – trybu wskazanego przez stronę. Organ administracji nie jest władny tego trybu domniemywać, jak również dorozumiewać rzeczywistej woli strony. Na końcu, należy przypomnieć, że dla uruchomienia właściwego trybu nadzwyczajnego i zapadłego w jego ramach rozstrzygnięcia istotne znaczenie mają terminy określone w art. 242 § 1, art. 254 § 2, art. 247 § 2, art. 249 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa oraz w art. 2652 ustawy Kodeks celny. Również z tego powodu, organ celny nie może decydować o tym, który z trybów byłby dla strony najkorzystniejszy ze względu na wskazane w nich różne terminy. Mając na uwadze powyższe, należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) skargę jako nieuzasadnioną oddalić.