I SA/Ka 462/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo WSA Małgorzata Jużków Protokolant Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi "A" w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. Ośrodka Zamiejscowego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. zwrócił wierzycielowi- "A" w W. - tytuł wykonawczy z [...] r. nr [...]powołując się na art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zwrócony tytuł wykonawczy dotyczy opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC, który nie podlega egzekucji administracyjnej. Należność wskazana w tytule związana jest z umową ubezpieczeniową, a zatem z czynnością cywilnoprawną. Tym samym ta należność nie wynika z mocy samego prawa. Opłaty z tego tytułu winne być dochodzone przed sądem cywilnym. W tym wypadku dopiero wyrok sądu, a nie wezwanie do zapłaty powołane w pozycji nr 30 tytułu wykonawczego, może być dla organu egzekucyjnego tytułem wykonawczym. W zażaleniu na to postanowienie "A" w W. powołując się na art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że w tytule wykonawczym wskazał podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego – orzeczenie z [...] r. nr [...]. Następnie wyjaśnił, że obowiązek wniesienia opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego wynika z art. 90 e ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r., Nr 11, poz. 62 ze zm.), a nie ze stosunku cywilnoprawnego. Taki stosunek powstaje pomiędzy "A", a zobowiązanym do wniesienia opłaty i jest kształtowany bezpośrednio z mocy ustawy z tytułu winy obiektywnej. Art. 90 e ust. 2 pkt. 1 wskazanej ustawy stanowi, że należność z tytułu opłaty podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego są przepisy art. 52 ust. 2 i art. 90 e ust. 2 pkt. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 200 r., sygn. akt K 23/99 oraz w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 2/01. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że "A" na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1998 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 474), jest organem uprawnionym do kontroli prawidłowości zawieranych umów ubezpieczeń obowiązkowych i w tym zakresie jest podmiotem wykonującym funkcje zlecone przez państwo. Ustawodawca zobowiązał "A" do ustalania i egzekwowania opłaty. Zawiadomienie o niedopełnieniu obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego skutkuje wezwaniem do uiszczenia należności. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1, art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przypomniał, że zgodnie z art. 29 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz formalną poprawność tytułu wykonawczego. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny winien jednak sprawdzić, czy wydany został akt, z którego wynika egzekwowany obowiązek. Chodzi o zbadanie, czy tytuł wykonawczy znajduje podstawę w odpowiednim akcie. Przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji należy rozumieć podanie przepisu, z którego wprost wynikają obowiązki lub w przypadku, gdy obowiązek wynika z decyzji administracyjnej koniecznym jest powołanie tej decyzji w tytule wykonawczym. Zobowiązany winien być w pełni poinformowany o istnieniu obowiązku podlegającego egzekucji i dlatego tytuł wykonawczy powinien w podstawie prawnej zawierać dane, co do nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt. 1 d ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. W tej sprawie obowiązek objęty tytułem wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej według art. 90 e ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Z tego przepisu nie wynika jednak wprost, aby obowiązek wniesienia opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia następował bez wydania w tej sprawie stosownego dokumentu nakładającego wskazany obowiązek. Takim dokumentem może być wezwanie do zapłaty z [...] r. nr [...], a nie wykazane w poz. 30 tytułu wykonawczego orzeczenie Zarządu "A" z [...] r. nr [...], które jest wnioskiem wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej zwrócił uwagę na to, że wezwanie do zapłaty z [...] r. nr [...] nie może równocześnie być upomnieniem. Wzór upomnienia, które wierzyciel wysyła do zobowiązanego jest określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel winien zatem przesłać zobowiązanemu upomnienie dopiero po upływie terminu do wykonania obowiązku określonego w wezwaniu do zapłaty z dnia [...] r., a nie równocześnie z przesłaniem tego wezwania do zapłaty. Zachodzi potrzeba usunięcia tych błędów, co słusznie zauważył organ I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik "A" wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także postanowienia organu I instancji zarzucając błąd w ustalenia faktycznych polegający na przyjęciu, że wezwanie do zapłaty z [...] r. nie jest upomnieniem, obrazę przepisów prawa materialnego: art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów tej ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i uznanie, że upomnienie winno być wysłane do zobowiązanego według wzoru określonego w załączniku do tego rozporządzenia. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy powołał w uzasadnieniu odmienne motywy dotyczące przyczyny zwrotu tytułu wykonawczego. Postawienie wierzycielowi zarzutu, że nie spełnił wymogu przesłania upomnienia według ustalonego wzoru nie jest słuszne. Wezwanie do zapłaty z [...] r. zawiera wszystkie elementy określone w załączniku 1, chociaż nie jest odbiciem graficznym wzoru. To wezwanie wysłano za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, wskazano rodzaj należności, jej wysokość, konto na które należność winna być wpłacona oraz termin z informacją, że brak zapłaty spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji, określono także koszty upomnienia. Pełnomocnik wyraził przy tym pogląd, że nie ma żadnych przeszkód, aby wezwanie było jednocześnie upomnieniem. Takie stanowisko podzieliło Ministerstwo Finansów w piśmie z 1992 r. dołączonym do skargi. Wprawdzie nowe rozporządzenie z 22 listopada 2001 r. wprowadziło wzór upomnienia, lecz jest to jedynie wskazówka, co powinno upomnienie zawierać, a nie jak ono powinno wyglądać. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przytoczenia art. 90 e ust. 1, ust. 1 a, ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.): "Osoba fizyczna lub prawna, która nie dopełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4, zgodnie z ogólnymi warunkami tego ubezpieczenia, jest obowiązana wnieść opłatę. Opłata na rok kalendarzowy ustalana jest przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny w wysokości trzykrotnej średniej podstawowej rocznej składki ubezpieczeniowej w danym ubezpieczeniu, obowiązującej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok kontroli, w zakładach ubezpieczeń, których udział w rynku ubezpieczeń obowiązkowych przekracza 5%. Należności z tytułu opłaty, o której mowa w ust. 1 podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji." Jest to jeden z wypadków, gdy obowiązek poddany egzekucji administracyjnej wynika wprost z przepisu prawa, zaś wystawienie administracyjnego tytułu wykonawczego nie jest poprzedzone żadnym postępowaniem rozpoznawczym. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt. 1 d ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. "A" jest zatem wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku uiszczenia wskazanej opłaty, która jest karą majątkową za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, karą, którą ponosi posiadacz pojazdu. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej, dopiero w razie uchylania się od wykonania tego obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na podstawie delegacji z art. 6 § 2 wskazanej ustawy Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm) określające tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu wskazanych czynności zapewniający terminowość i prawidłowość przesyłania do zobowiązanych upomnień, o których mowa w art. 15 § 1, a także terminowość i prawidłowość kierowania do organu egzekucyjnego wniosków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych. Natomiast według art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Stosownie do § 3 ust.1 wskazanego już rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie określonym w decyzji, lub wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel, z zastrzeżeniem ust. 2, wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Zgodnie z ust. 2 i 3 § 3, wierzyciel może wszcząć postępowanie egzekucyjne bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach określonych w § 13, wzór upomnienia, o którym mowa w ust. 1, obejmujący jedną należność pieniężną stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. § 13 pkt. 1 rozporządzenia stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Jednak w słowniczku zawartym w § 1 ust. 2 rozporządzenia nie określono zakresu pojęciowego zwrotu orzeczenie. Natomiast pojęciem orzeczenia ustawodawca posłużył się w art. 3 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiąc, że egzekucję administracyjną stosuje się również do należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt. 2a i 2b, wynikających z orzeczeń lub innych aktów prawnych wydanych przez właściwe organy obcych państw. Wydaje się, że użyte w rozporządzeniu pojęcie orzeczenie nie może dotyczyć decyzji i postanowień, o jakich mowa w art. 3 § 1 ustawy egzekucyjnej, ponieważ gdyby przyjąć odmiennie, to w świetle art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej, obowiązek przesłania upomnienia dotyczyłby tylko wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa. Mając na względzie powyższe należy rozważyć, jaki charakter prawny ma ustalenie wysokości opłaty karnej dokonane przez "A" w trybie art. 90 e ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Przepis stanowi, że "A" ustala opłatę na rok kalendarzowy według określonych tam reguł obliczeniowych. Natomiast według art. 52 ust. 2 tej ustawy, "A" ma prawo wystawiania tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji opłaty, o której mowa w art. 90e ust. 1. Z kolei art. 90e ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoba fizyczna lub prawna, która nie dopełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4, zgodnie z ogólnymi warunkami tego ubezpieczenia, jest obowiązana wnieść opłatę. Zdaniem Sądu, ustalenie wysokości opłaty karnej w tym trybie dotyczy generalnie wszystkich osób fizycznych i osób prawnych, które nie dopełniły obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia w danym roku kalendarzowym. Owo ustalenie nie jest indywidualizacją obowiązku konkretnej osoby fizycznej lub prawnej, w szczególności nie jest postanowieniem właściwego organu, o jakim mowa w art. 3 § 1 ustawy egzekucyjnej. Ponadto owo ustalenie nie jest orzeczeniem, o jakim mowa w § 13 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. To zaś oznacza, że postępowanie egzekucyjne w tym wypadku nie może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia, o czym stanowi art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1998 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 474 ze zm.), po otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, "A" lub gmina wzywa wskazaną osobę do uiszczenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, opłaty za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia lub udokumentowania zawarcia umowy ubezpieczenia zgodnie z ogólnymi warunkami tego ubezpieczenia. Po bezskutecznym upływie terminu określonego w ust. 2 dochodzenie roszczenia następuje na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Ta regulacja prawna oznacza, że po doręczeniu zobowiązanemu wezwania do uiszczenia opłaty karnej i po upływie 30 dniowego terminu do zapłaty wynikającego ze wskazanego przepisu prawa wierzyciel wysyła upomnienie - według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia wykonawczego - z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Dopiero po bezskutecznym upływie owych siedmiu dni, wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy według wzoru i niezwłocznie kieruje do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Natomiast zgodnie z art. 29 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Wobec tych okoliczności, zgodnie z art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny miał obowiązek nie przystąpienia do egzekucji i zwrócenia tytułu wykonawczego wierzycielowi. Mając na uwadze powyższe, należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) skargę jako nieuzasadnioną oddalić.