I SAB/Gl 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Asesor WSA Monika Krywow, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego umorzenia odsetek od należności z tytułu składek 1) stwierdza bezczynność w prowadzeniu postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) oddala skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny. Skarżący J. G. (dalej zwany także: strona lub ubezpieczony) 9 lutego 2017r. wystąpił do organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu: składek na ubezpieczenie społeczne za 03/2007, za okres od 03/2009 do 06/2009 w łącznej kwocie [...] zł; składek na ubezpieczenie zdrowotne za 12/2008 oraz za okres od 03/2009 do 06/2009 w łącznej kwocie [...] zł; składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za 03/2007, 08/2008 oraz za okres od 03/2009 do 06/2009 w łącznej kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1988 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm. – dalej zwana: ustawa o s.u.s.). Podaniem z 28 lutego 2018 r. ubezpieczony wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy zainicjowanej wnioskiem z 9 lutego 2017 r. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając jako organ II instancji, utrzymał w mocy własną decyzję pierwszoinstancyjną, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s., pozwalających uwzględnić wniosek strony. Wskutek skargi na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach, wyrokiem z 11 grudnia 2018 r. sygn. I SA/Gl 773/18, uchylił w/w decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w kierunku zbadania indywidualnej sytuacji osobistej i materialnej ubezpieczonego przez pryzmat kryteriów zawartych w art. 28 ustawy o s.u.s., z uwzględnieniem prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a nadto na potrzebę odniesienia się do zarzutów wnioskodawcy. W dniu 10 kwietnia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie jego sprawy. W uzasadnieniu w szczególności wskazał, że pomimo upływu terminów do załatwienia sprawy nie otrzymał stosownej decyzji ani żadnej informacji o tym co dzieje się w jego sprawie. Odpowiedzi na to ponaglenie organ udzielił w piśmie z [...] r. wyjaśniając m.in., że przyczyną przedłużającego się postępowania był skomplikowany stan faktyczny sprawy. Organ dodał, że decyzja w tej sprawie zostanie wydana do 7 maja 2019 r. Decyzją z [...] r. nr [...] organ zakończył postępowanie administracyjne. Pismem z 16 maja 2019 r., uzupełnionym 12 lipca 2019 r., ubezpieczony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, m.in. zarzucając organowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Żądając nałożenia na organ grzywny podniósł, że pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy organ do 6 maja 2019 r. pozostawał w zwłoce, nie informując strony o toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy ZUS wniósł o jej oddalenie podkreślając, że nie wystąpiła nieuzasadniona zwłoka w prowadzeniu postępowania. Przedstawiając wykaz podjętych czynności organ podał, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy, termin jej załatwienia nie mógł zostać dochowany. Sprawa wymagała bowiem dokładnego wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej zwana: p.p.s.a.), jak również skarg na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw - art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przedmiotem sądowej kontroli - w odniesieniu do tego typu skarg - nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga stanowi więc środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Podkreślić należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie to, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony, czy też terminowi uchybił. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie bądź odmowa uwzględnienia, nie może być przedmiotem oceny sądu w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, bez badania merytorycznych aspektów tych aktów lub czynności. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy ZUS dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 9 lutego 2017 r., w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2018 r. sygn. I SA/Gl 773/18 (wpływ akt do ZUS: 11 marca 2019 r.). W pierwszej kolejności, badając dopuszczalność skargi na bezczynność, wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej zwana: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Z kolei w myśl art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Stosownie natomiast do treści art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że - jak wynika z akt sprawy - będąca przedmiotem rozpoznania skarga na bezczynność ZUS została poprzedzona ponagleniem z 10 kwietnia 2019 r., a w związku z tym uznać należało, że jest ona dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu okazał się częściowo uzasadniony. Jak to już przedstawiono na wstępie, wskutek skargi ubezpieczonego na decyzję ZUS [...] r., WSA w Gliwicach wyrokiem z 11 grudnia 2018 r. sygn. I SA/Gl 773/18 uchylił w/w decyzję organu, skutkiem czego sprawa skarżącego wróciła do etapu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego podaniem z 28 lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczętej wnioskiem z 9 lutego 2017 r. o udzielenie ulgi w spłacie należności. Wyrok ten, po uprawomocnieniu, wpłynął do organu wraz z aktami 11 marca 2019 r. Stosownie do art. 286 § 3 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt z odpisem prawomocności orzeczenia. Oznacza to, że sprawa ubezpieczonego – uwzględniając regulacje art. 35 § 3 k.p.a. – powinna zostać załatwiona do 11 kwietnia 2019 r. Załatwiona w tym terminie jednak nie została. Z akt sprawy wynika, że w tej sprawie organ nie wskazywał na niemożność dochowania w/w terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ argumentował, że pismem z [...] r. zawiadomił stronę, że jej sprawa zostanie załatwiona do 12 marca 2019 r., jednak to zawiadomienie dotyczyło innej sprawy, tj. dotyczącej decyzji ZUS z [...] r. nr [...] r. Natomiast w sprawie zakończonej decyzją ZUS [...] r. organ, pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy (11 kwietnia 2019 r.), nie wydał decyzji w sprawie ubezpieczonego, ani nie zawiadomił strony o niemożności dochowania terminu. Oznacza to, że organ dopuścił się zarzucanej przez skarżącego bezczynności, rozumianej jako niezałatwienie jego sprawy w ustawowym terminie. Oceniając stan bezczynności organu stwierdzić trzeba, w oparciu o analizę całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie - mając na uwadze terminy przewidziane ustawą, naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminu załatwienia sprawy, lecz przekroczenie musi być znaczne i istotne. W realiach rozpoznawanej sprawy, poddając analizie uchybienie terminowi przez organ, Sąd stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie przez ZUS nie było – w ocenie Sądu - skutkiem zamierzonego działania, czy lekceważenia skarżącego, nie było znaczne czy rażące. Co istotne, organ [...] r. wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne. W związku z wydaniem w sprawie decyzji, nie było konieczne zobowiązanie przez Sąd organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Zdaniem Sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności). Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest więc zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo - do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie stosownego aktu (dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny, skoro - jak wskazano powyżej – organ [...] r., tj. jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność do tut. Sądu, wydał skarżącemu decyzję kończącą postępowanie. Nie wystąpiła więc potrzeba dyscyplinowania organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.