I SAB/Gl 12/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Asesor WSA Monika Krywow, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek 1) stwierdza bezczynność w prowadzeniu postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) oddala skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny. Skarżący J. G. (dalej zwany także: strona lub ubezpieczony) 9 lutego 2017r. wystąpił do organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z [...] r. (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany: ZUS) odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za 03/2007, za okres od 03/2009 do 06/2009 w łącznej kwocie [...] zł; ubezpieczenie zdrowotne za 12/2008 oraz za okres od 03/2009 do 06/2009 w łącznej kwocie [...] zł; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za 03/2007, 12/2008 oraz za okres od 03/2009 do 06/2009 w łącznej kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1988 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm. – dalej zwana: ustawa o s.u.s.). Podaniem z 9 maja 2017 r. ubezpieczony wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy zainicjowanej wnioskiem z 9 lutego 2017 r. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając jako organ II instancji, utrzymał w mocy własną decyzję pierwszoinstancyjną, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s., pozwalających uwzględnić wniosek strony. Wskutek skargi na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach, wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. I SA/Gl 449/18, uchylił w/w decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w kierunku zbadania indywidualnej sytuacji osobistej i materialnej ubezpieczonego przez pryzmat kryteriów zawartych w art. 28 ustawy o s.u.s., z uwzględnieniem prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a nadto na potrzebę odniesienia się do zarzutów wnioskodawcy, w tym dotyczących przedawnienia należności będących przedmiotem jego wniosku. Pismem z [...] r. organ wezwał stronę do złożenia w terminie 14 dni od jego doręczenia, dowodów ukazujących jej aktualną sytuację osobistą i majątkową. W odpowiedzi na w/w wezwanie ubezpieczony, przy piśmie z 8 lutego 2019 r., złożył żądane materiały. Zawiadomieniem z [...] r. organ poinformował stronę, że jej sprawa zostanie załatwiona w terminie do 12 marca 2019 r. Pouczył przy tym ubezpieczonego o możliwości złożenia ponaglenia na nieterminowe załatwienie jego sprawy. Pismem z [...] r. organ poinformował stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranych dowodów. W dniu 15 kwietnia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie jego sprawy. W uzasadnieniu w szczególności wskazał, że pomimo upływu terminów do załatwienia sprawy nie otrzymał stosownej decyzji ani żadnej informacji o tym co dzieje się w jego sprawie. Odpowiedzi na to ponaglenie organ udzielił w piśmie z [...] r. wyjaśniając m.in., że przyczyną przedłużającego się postępowania był skomplikowany stan faktyczny sprawy. Organ dodał, że decyzja w tej sprawie zostanie wydana do [...] r. Decyzją z [...] r. organ zakończył postępowanie administracyjne. Pismem z 16 maja 2019 r., uzupełnionym 12 lipca 2019 r., ubezpieczony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, m.in. zarzucając organowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nr [...]. Żądając nałożenia na organ grzywny podniósł, że pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy organ do 6 maja 2019 r. pozostawał w zwłoce, nie informując strony o toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy ZUS wniósł o jej oddalenie podkreślając, że nie wystąpiła nieuzasadniona zwłoka w prowadzeniu postępowania. Organ dodał, że wyrok WSA w Gliwicach z 17 października 2018 r. sygn. I SA/Gl 449/18 wpłynął do ZUS wraz z aktami 11 stycznia 2019 r. i sprawa została przekazana do realizacji niezwłocznie. Jednak ze względu na jej skomplikowany charakter, termin wyznaczony na jej załatwienie, tj. 12 marca 2019 r., nie mógł zostać dochowany. Sprawa wymagała bowiem dokładnego wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej zwana: p.p.s.a.), jak również skarg na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw - art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przedmiotem sądowej kontroli - w odniesieniu do tego typu skarg - nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga stanowi więc środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Podkreślić należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie to, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony, czy też terminowi uchybił. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie bądź odmowa uwzględnienia, nie może być przedmiotem oceny sądu w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, bez badania merytorycznych aspektów tych aktów lub czynności. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy ZUS dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 9 lutego 2017 r., w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z 17 października 2018 r. sygn. I SA/Gl 449/18 (wpływ akt do ZUS: 11 stycznia 2019 r.). W pierwszej kolejności, badając dopuszczalność skargi na bezczynność, wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej zwana: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Z kolei w myśl art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Stosownie natomiast do treści art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że - jak wynika z akt sprawy - będąca przedmiotem rozpoznania skarga na bezczynność ZUS została poprzedzona ponagleniem z 11 kwietnia 2019 r., a w związku z tym uznać należało, że jest ona dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu okazał się częściowo uzasadniony. Jak to już przedstawiono na wstępie, wskutek skargi ubezpieczonego na decyzję ZUS [...] r. nr [...], WSA w Gliwicach wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. I SA/Gl 449/18 uchylił w/w decyzję organu, skutkiem czego sprawa skarżącego wróciła do etapu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego podaniem z 9 maja 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczętej wnioskiem z 9 lutego 2017 r. o udzielenie ulgi w spłacie należności. Wyrok ten, po uprawomocnieniu, wpłynął do organu wraz z aktami 11 stycznia 2019 r. Stosownie do art. 286 § 3 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt z odpisem prawomocności orzeczenia. Oznacza to, że sprawa ubezpieczonego – uwzględniając regulacje art. 35 § 3 k.p.a. – powinna zostać załatwiona do 11 lutego 2019 r. Z uwagi na niemożność dochowania tego terminu organ, kierując się uprawnieniem określonym w art. 36 § 1 k.p.a., pismem z [...] r. zawiadomił stronę, że jej sprawa zostanie załatwiona do 12 marca 2019 r. Przyczyną niedochowania terminu był – jak wskazał organ – skomplikowany charakter sprawy. Jednakże już pismem z [...] r. organ poinformował stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranych dowodów. Zawiadomienie to zostało doręczone stronie [...] r. Pomimo zakończenia postępowania oraz upływu wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy (12 marca 2019 r.), organ nie wydał decyzji w sprawie ubezpieczonego. Oznacza to, że organ dopuścił się zarzucanej przez skarżącego bezczynności, rozumianej jako niezałatwienie jego sprawy w ustawowym terminie. Oceniając stan bezczynności organu, stwierdzić trzeba, w oparciu o analizę całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie - mając na uwadze terminy przewidziane ustawą, naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminu załatwienia sprawy, lecz przekroczenie musi być znaczne i istotne. W realiach rozpoznawanej sprawy, poddając analizie uchybienie terminowi przez organ, Sąd stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie przez ZUS nie było – w ocenie Sądu - skutkiem zamierzonego działania, czy lekceważenia skarżącego, nie było znaczne czy rażące, a wynikało z błędnego przyjęcia, że wezwanie ubezpieczonego pismem z 25 stycznia 2019 r. do złożenia dowodów ukazujących jego aktualną sytuację osobistą i majątkową, następnie przekazanie sprawy do centrum umorzeń (7 lutego 2019 r.), a przy tym skomplikowany charakter sprawy, usprawiedliwiają późniejsze załatwienie sprawy skarżącego. Mając powyższe na uwadze nie sposób przyjąć, że organ nie podejmował w zakresie sprawy skarżącego żadnych czynności w celu jej załatwienia. Przemawia to za stanowiskiem, że bezczynność organu nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Co istotne, organ [...] r. wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w związku z tym nie było konieczne zobowiązanie przez Sąd organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Zdaniem Sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności). Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest więc zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo - do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie stosownego aktu (dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny, skoro - jak wskazano powyżej – organ [...] r., tj. jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność do tut. Sądu, wydał skarżącemu decyzję kończącą postępowanie. Nie wystąpiła więc potrzeba dyscyplinowania organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.