I SAB/Gl 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita, Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Asesor WSA Monika Krywow (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie określenia wysokości podatku od nieruchomości za 2014 r. 1. stwierdza bezczynność organu, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę, 5. zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. A. sp. z o.o. w G. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta R. (dalej jako "organ podatkowy") w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2014 r. nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Wniosła o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu podatkowego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, przyznanie od organu podatkowego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte postanowieniem organu z dnia [...]r., a dopiero w dniu [...]r. organ podatkowy postanowił wezwać Spółkę do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów. Do dnia wydania postanowienia z dnia [...]r. organ nie podejmował czynności w postępowaniu, w tym nie powiadamiał o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania. Dopiero pismem z dnia [...]r. termin ten został przedłużony. Jednocześnie Spółka wskazała, że złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Następnie zaś organ podatkowy decyzją z dnia [...]r. określił jej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2014 r. nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. W ocenie Spółki fakt wydania powyższej decyzji nie czyni przedmiotowej skargi bezprzedmiotową i odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie swojego twierdzenia. Jednocześnie podniosła, że nie do zaakceptowania jest sytuacja w której organ podatkowy wszczyna postępowanie a następnie nie podejmuje jakichkolwiek działań w okresie 5 lat. W takim zaś wypadku dochodzi do naruszenia art. 125 i art. 139 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900, dalej jako "O.p."). W ocenie skarżącej bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce zatem z rażącym naruszeniem prawa. Odwołała się także do postępowań wszczętych wobec prezesa jej zarządu. W odpowiedzi na skargę organ podatkowy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że złożone ponaglenie zostało uznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach za bezzasadne. Jednocześnie wskazał, iż w dniu [...]r. wydał decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego w niniejszej sprawie, a decyzja ta została zaskarżona. Opisał przy tym przebieg postępowania wskazując, że równocześnie prowadził postępowania podatkowe w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za lata 2013-2014 w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki o nr [...], [...]i [...], na których powstała wytwórnia [...], w których to postępowaniach zgromadzono obszerny materiał dowodowy. Dowody te zostały włączone do niniejszego postępowania. Podkreślił również, że w trakcie 2013 r. doszło do przekształcenia jednoosobowej działalności gospodarczej obecnego prezesa zarządu skarżącej w skarżącą. Organ podatkowy podniósł, że w toku postępowania podatnik nie współpracował z organem podatkowym. Tym samym organ podatkowy musiał sam podejmować działania zmierzające do zebrania materiału dowodowego w sprawie, mimo że podatnik posiadał stosowną dokumentację. Jednocześnie przedmiotowa sprawa nie należała do typowych spraw prowadzonych przez organ i wymagała podejmowania wielu czynności. Organ podatkowy przyznał, że nie kierował do Spółki zawiadomień o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na fakt, iż czynności były podejmowane, a skarżąca miała tego świadomość. Za niezasadne zatem organ uznał żądanie zasądzenia od niego sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie w pełni. W pierwszej kolejności należało zbadać, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jednocześnie w myśl art. 141 § 1 pkt 1 O.p. na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia. W niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane, skarżąca pismem z dnia [...]r. wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na niezałatwienie we właściwym terminie przedmiotowego postępowania. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż ponaglenie to zostało rozpoznane i postanowieniem z dnia [...]r. organ wyższego stopnia uznał je za nieuzasadnione. Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, albowiem warunek wskazany w powyższym przepisie został spełniony. Rozpoznając zatem skargę należy wskazać, iż w myśl art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy przepis determinuje zatem zakres rozstrzygania sądu w przypadku wniesienia skargi, takiej jak w niniejszej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że w ww. przepisie brak jest rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania organu podatkowego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Tym samym żądanie w tym przedmiocie podlegało oddaleniu, albowiem nie znajduje oparcia w ww. przepisie. Oceniając zatem niniejszą sprawę należy zauważyć, że nie jest kwestionowanym to, że organ podatkowy wydał w dniu [...]r. decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2014 r. nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Sama skarżąca wskazała na powyższą okoliczność, a nadto nie wnioskowała o zobowiązanie organu do jego wydania. Należało zatem ocenić, czy w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu. W postępowaniu podatkowym terminy załatwienia sprawy zostały uregulowane w przepisach art. 139 i nast. O.p. W myśl art. 139 § 1 O.p., załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (art. 139 § 2 O.p.). Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy (art.139 § 3 O.p.). Do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § 4 O.p.). Na mocy art. 140 § 1 O.p., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 2 O.p.). Jednocześnie wymaga zaakcentowania, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Konsekwencją powyższego jest zatem stwierdzenie, że jeżeli w terminie określonym w art. 139 § 1 O.p. organ nie wyda decyzji, a jednocześnie nie informował o przyczynach niezałatwienia w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 140 O.p. mamy do czynienia z bezczynnością. W niniejszej sprawie postępowanie podatkowe zostało wszczęte w dniu [...] r. Następnie w dniu [...]r. wyznaczył termin oględzin przedmiotowej nieruchomości, jak również dokumentacji środków trwałych na dzień [...] r. Oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone. Następnie w dniu [...]r. Spółka złożyła korektę deklaracji na podatek od nieruchomości za 2014 r. Kolejna czynność jaka została podjęta przez organ podatkowy miała zaś miejsce w dniu [...]r. kiedy to organ podatkowy skierował do Spółki wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie złożonej korekty deklaracji z dnia [...]r. o przedłożenie dokumentów w nim wskazanych. Jednocześnie włączono do akt sprawy dokumentację wymienioną e-numeratywnie w postanowieniu i wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy na [...]r. Nie może przy tym ujść uwadze Sądu i to, że włączone do sprawy dokumenty opatrzone są datami poświadczenia za zgodność w 2014 r. ([...]r., [...]r., [...]r.), a na niektórych z nich znajduje się adnotacja pracownika wydziału podatków z określeniem dat. I tak: na decyzji organu z dnia [...] r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę, opisie zagospodarowania działki znajduje się poświadczenie za zgodność z oryginałem z dnia [...]r. z pieczątką Naczelnika Wydziału Podatków. Na opinii określającej wartość wskazanych składników rzeczowego majątku skarżącej widnieje data [...]r. z podpisem i pieczątką starszego specjalisty wydziału systemowego. Oznacza to, że najpóźniej w dacie [...]r. organ podatkowy dysponował stosownym materiałem dowodowym, jednakże do dnia wystosowania wezwania z dnia [...]r. nie podjął żadnej czynności. Konsekwencją powyższego jest zatem uznanie, że organ pozostawał w bezczynności przez okres prawie pięciu lat. Przyjmując przy tym uzasadnienie organu, że równolegle toczyło się postępowanie podatkowe za lata 2012-2013 względem poprzednika prawnego Spółki, w którym to zebrano powyższy materiał, uznać należy, że okres ten wynosił prawie dwa i pół roku, bowiem decyzja powinna być wydana w terminie 3 miesięcy od [...]r., a zatem do dnia [...]r. Oceniając charakter bezczynności wskazać należy, że w okresie tym organ podatkowy nie tylko nie podejmował czynności, ale również nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 140 O.p., a obejmującego zawiadomienie o przyczynach zwłoki i wyznaczenie nowego terminu, co sam przyznał. Należy podkreślić przy tym, że świadomość podatnika o toczącym się postępowaniu podatkowym nie wpływa na obowiązek organu wynikający z tego przepisu. Ustawodawca nałożył bowiem na organ powyższy obowiązek nie uzależniając go od tego czy podatnik ma wiedzę czy też nie, że toczy się wobec niego określone postępowanie. Art. 140 O.p. ma bowiem charakter dyscyplinujący organ do bieżącej kontroli toczącego się postępowania i jednocześnie informowania strony jakie przeszkody uniemożliwiły mu wydanie decyzji w terminach wskazanych w art. 139 § 1 O.p. Konsekwencją powyższego jest zatem uznanie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do żądania skarżącej do zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości [...]zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z "art. 156 § 6" p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten wskazuje, iż Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z kolei w myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Kwota ta w 2018 r. wyniosła 37.311,30 ]zł, a zatem już z tego względu nie było możliwe uwzględnienie tego żądania w całości. Połowa powyższej kwoty, a wskazana w art. 149 § 2 p.p.s.a., wynosi bowiem 18.655,65 zł. Jednakże rozpoznając żądanie w powyższym zakresie Sąd kierował się orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka a dotyczących spraw ze skarg na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki uregulowanej w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o tym samym tytule (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 75). Bowiem przepisy tej ustawy stanowiły wzór do wprowadzenia regulacji art. 149 § 2 p.p.s.a., co wynika z uzasadnienia projektu ustawy . Na konieczność uwzględnienia powyższego orzecznictwa przy rozpoznawaniu skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie skierowanych do sądów administracyjnych zwrócono również uwagę w monografii "Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego" autorstwa Pawła Kornackiego, w której to autor wskazał, że "Uwzględnienie tej płaszczyzny jest niezbędne, gdyż po pierwsze, w aktualnej sytuacji polityczno-ustrojowej Europy ochrona prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki jest realizowana przez sądy poszczególnych państw, a jednocześnie swoistą kontrolę nad funkcjonowaniem tego wewnętrznego systemu ochrony sprawują sądy międzynarodowe, w szczególności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Po drugie zaś, do standardów tych odwołał się również projektodawca" (P. Kornacki, "Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego", Wolters Kluwer S.A., Warszawa 2014, str. 16-17). Odnotowania wymaga również i to, że to właśnie na skutek powyższych wyroków doszło do nowelizacji powyższej ustawy. W konsekwencji przyjęto, że po pierwsze przyznanie sumy pieniężnej w tych postępowaniach ma charakter obligatoryjny, a po drugie przewidziano, iż sąd może przyznać sumę pieniężną nie mniejszą niż 500 zł za każdy rok trwania postępowania. Kierując się zatem powyższymi zasadami Sąd uznał, że kwota 1.000 zł będzie kwotą adekwatną w niniejszej sprawie z uwagi na stwierdzony stan bezczynności. Jednocześnie kwota ta stanowiąc dolegliwość dla organu podatkowego będzie miała charakter dyscyplinujący i w ocenie Sądu zapobiegnie sytuacjom, w których organ podatkowy nie tylko nie podejmuje czynności, ale nawet nie zawiadamia o przyczynach zwłoki i nie wyznacza nowego terminu. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., na które złożył się wpis w wysokości 100 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego doradcą podatkowym (480 zł) ustalone na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 sierpnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1687).