I SAB/Gl 16/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego za 2010 r. postanawia odrzucić skargę. W dniu 8 grudnia 2016 r. za pośrednictwem Prezydenta Miasta C. skarżący G. K. złożył dwa pisma, które opatrzył datą 5 grudnia 2016 r. Jedno z nich stanowiło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej łącznego zobowiązania pieniężnego za 2010 r. Natomiast drugie było ponagleniem na niezałatwienie tej sprawy w terminie. Zasadność tego ponaglenia (uzupełnionego pismem skarżącego datowanym na 7 stycznia 2017 r.) została stwierdzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Wyjaśnienie motywów tej kwalifikacji należy rozpocząć od odnotowania, że w myśl art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), następnie powoływanej jako: p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a. poprzez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do brzmienia art. 52 § 2 p.p.s.a., dostrzec należy, że zawarte w nim wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, a zatem nie jest zupełne. W rezultacie przepis ten obejmuje także inne niż wymienione w nim środki zaskarżenia, o ile przewidziano je w ustawie. Dotyczy to np. ponaglenia, które uregulowano w art. 141 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. - Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), dalej oznaczanej w skrócie: o.p. Służy ono bowiem na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 o.p., a więc jest środkiem zaskarżenia w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ działający na podstawie przepisów o.p. W świetle okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie kwestia ta wydaje się zresztą niesporna, a uwzględnienie, że ponaglenie takie zostało wniesione czyni zbędnym dalsze wywody na temat konieczności dokonania tej czynności. Zarazem podkreślenia wymaga, że samo złożenie ponaglenia nie jest zdarzeniem świadczącym o wyczerpaniu środków zaskarżenia i tym samym nie stanowi wystarczającego warunku do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ. Na okoliczność tę zwrócono uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, akcentując, że – wskazany w art. 52 § 1 p.p.s.a. – wymóg wyczerpania środków zaskarżenia uznać należy za spełniony dopiero wtedy, gdy kompetentny organ ustosunkuje się do ponaglenia na podstawie art. 141 § 2 o.p. albo miesięczny termin do dokonania tej czynności, o którym mowa w art. 139 § 1 o.p., upłynie bezskutecznie. To wówczas dochodzi bowiem do wyczerpania administracyjnego (podatkowego) toku instancji. Nim to nastąpi uruchomienie sądowoadministracyjnej kontroli działania administracji publicznej jest więc przedwczesne i – w konsekwencji – niedopuszczalne [zob. m. in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 588/05, dostęp: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także: B. Dauter, "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2012, str. 159; por. również publikację K. Lewandowskiej i T. Lewandowskiego pt. "Skarga na bezczynność organu administracji do sądu administracyjnego – przesłanki dopuszczalności", Samorząd Terytorialny 5/2010, str. 62, która odnosi się do analogicznej regulacji przewidzianej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.)]. Podzielając słuszność tego poglądu, dostrzec trzeba, że wyczerpanie środków zaskarżenia art. 52 § 2 p.p.s.a. wiąże z sytuacją, gdy od określonego zachowania organu administracji publicznej (organu podatkowego) w danym postępowaniu administracyjnym (postępowaniu podatkowym) nie służy już żaden instrument prawny, którego wniesienie, zmierzałoby do ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Mowa tu zatem o sytuacji, która zasadniczo zachodzi po rozpatrzeniu takiego zwyczajnego środka zaskarżenia, a nie: po jego złożeniu. Dopiero bowiem od ostatecznego (wydanego w drugiej instancji) rozstrzygnięcia środek taki nie służy. Tym samym dopiero po wydaniu tego rozstrzygnięcia zachodzi stan "po wyczerpaniu środków zaskarżenia", o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Opisana zasada nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest określona aktywność (działanie) organu administracji publicznej (organu podatkowego), gdyż ewentualną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tej kwestii przez organ drugiej instancji strona może zaskarżyć na zasadach ogólnych. Jeżeli jednak organ ten zwleka z załatwieniem ponaglenia, które przecież ma służyć zwalczaniu bierności (zaniechania), to uznanie bezwzględnej konieczności nieograniczonego w czasie oczekiwania na zajęcie przezeń stanowiska niepewną czyniłoby możliwość wniesienia skargi i tym samym mogłoby prowadzić do pozbawienia strony prawa do sądu. Stąd też za słuszną należy uznać koncepcję, w myśl której, zgodnie z art. 139 § 1 o.p., ponaglenie powinno zostać załatwione bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania nie może nastąpić wcześniej niż po bezskutecznym upływie tego miesięcznego terminu. W świetle powyższego akceptacji wymaga pogląd, że strona powinna umożliwić właściwemu organowi wypowiedzenie się w sprawie ponaglenia w terminie przewidzianym w art. 139 § 1 o.p., a spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, o którym w art. 52 § 1 p.p.s.a., nastąpi, gdy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zostanie wniesiona po rozpatrzeniu ponaglenia albo po upływie terminu do dokonania tej czynności. Skarga złożona wcześniej jest zatem niedopuszczalna. Odnosząc te spostrzeżenia do analizowanego przypadku, przypomnieć trzeba, że skarga została złożona równocześnie z ponagleniem. Jest zatem oczywiste, że w tej sytuacji ustosunkowanie się organu do ponaglenia przed wniesieniem skargi było obiektywnie niemożliwe. W konsekwencji stwierdzić należy, że skarga została złożona przedwcześnie i jako taka musiała podlegać odrzuceniu. Stąd jedynie dodania wymaga, że ponieważ przedstawione uchybienie nie zostało wskazane przez ustawodawcę w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a., rozstrzygnięcie to podjęto na podstawie § 6 tego artykułu, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne.