I SAB/Gl 2/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.G. i J. G. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie ulg płatniczych – umorzenia zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Skarżące A. G. i J. G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. dotyczącą postępowania zakończonego postanowieniem ww. organu z dnia [...] nr [...], o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie umorzenia zaległości podatkowych z tytułu I, II i III raty łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 r. w kwocie [...]zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Na podstawie przesłanych do Sądu akt administracyjnych ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2013 r. skarżące zwróciły się do organu o umorzenie połowy zaległości podatkowych z tytułu I, II i III raty łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 r. Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta W. odmówił wnioskodawczyniom umorzenia ww. zaległości podatkowych w kwocie [...]zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Na skutek wniesionego przez skarżące odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Pismem z dnia [...] r., nr [...], organ podatkowy pierwszej instancji wezwał skarżące do pisemnego uzupełnienia złożonego wniosku o umorzenie zaległości podatkowych poprzez przedstawienie wszelkich dokumentów potwierdzających sytuację finansową podatnika "na podstawie których organ podatkowy będzie w stanie rzetelnie ocenić zasadność przyznania wnioskowanej ulgi z powodu ważnego interesu podatnika". Wobec nieuzupełnienia wskazanych braków, postanowieniem z dnia [...] nr [...], organ pozostawił bez rozpatrzenia wniosek skarżących z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie umorzenia opisanych powyżej zaległości podatkowych. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone wnioskodawczyniom w dniu 16 czerwca 2014 r. Z kolei pismem z dnia 5 września 2014 r. skarżące złożyły "zażalenia na nieterminowe załatwienie sprawy i bezczynność organu administracji w przedmiotowej sprawie", uzasadniając go tym, iż od momentu rozstrzygnięcia organu podatkowego drugiej instancji nie otrzymały żadnego pisma. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało postanowienie nr [...], w którym uznało ponaglenie skarżących za nieuzasadnione. Z akt sprawy wynika również, że z wniosku skarżących toczyły się także dwa inne postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta W. pozostawił bez rozpatrzenia wniosek skarżących z dnia 10 marca 2014 r. o rozłożenie na raty zapłaty zaległości podatkowych z tytułu I, II i III raty łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 r. w kwocie [...]zł oraz umorzenia należnych odsetek za zwłokę. Z kolei postanowieniem z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta W. pozostawił bez rozpatrzenia kolejny wniosek skarżących z dnia 11 czerwca 2014 r. (omyłkowo w postanowieniu datowany na dzień 10 marca 2014 r.) w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieterminowej wpłaty łącznego zobowiązania pieniężnego. Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w powyżej opisanej sprawie, zakończonej postanowieniem Prezydent Miasta W. z dnia [...] nr [...], pozostawiającym bez rozpatrzenia wniosek skarżących z dnia 9 grudnia 2013 r. Skarżące wskazały, że domagają się przeanalizowania ich sprawy i wydania pozytywnego dla nich rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania. Na podstawie zarządzenia z dnia 11 maja 2015 r. wezwano skarżące do jednoznacznego oświadczenia – w terminie 7 dni – którego z opisanych powyżej postępowań podatkowych dotyczy ich skarga z dnia 26 stycznia 2015 r. na bezczynność organu, pod rygorem przyjęcia, że skarga dotyczy postępowania z wniosku skarżących z dnia 9 grudnia 2013 r., w którym Prezydent Miasta W. wydał postanowienie z dnia [...], nr [...]. Ponadto, na podstawie powyższego zarządzenia, zwrócono się do organu między innymi o udzielenie informacji, czy postanowienia z dnia [...]., nr [...]; z dnia [...]., nr [...] oraz z dnia [...] [...] stały się ostateczne, a jeśli tak to w jakiej dacie. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że ww. postanowienia stały się ostateczne kolejno w dniach 24 czerwca 2014 r., 19 czerwca 2014 r. oraz 5 sierpnia 2014 r. wobec niezłożenia zażalenia przez skarżące. Z kolei skarżące w odpowiedzi na wezwanie oświadczyły, że ich skarga na bezczynność organu dotyczy postępowania, w którym Prezydent Miasta W. wydał postanowienie z dnia [...]., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania, stanowi instrument służący realizacji przez podmiot administrowany przysługującego mu prawa do rozpoznania sprawy – w tym przypadku sprawy administracyjnej – bez nieuzasadnionej zwłoki (w rozsądnym terminie). Stanowi on rozwinięcie publicznego prawa podmiotowego, zawartego m.in. w art. 45 § 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., poz. 284 ze zm. – dalej: Konwencja) – por. M. Krzyżanowska-Mierzewska, Dysfunkcje administracji publicznej w Polsce w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (w:) I. Lipowicz (red.), Europeizacja administracji publicznej, Warszawa 2008, s. 137; A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I..., s. 409–410; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 41–42; Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 180; M. Jaśkowska, Wpływ zmian w k.p.a. na sferę praw i wolności jednostki (w:) Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, Warszawa 2012, s. 17; uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 9/12, CBOSA. Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, tj. wypowiedzenia się przez Sąd, czy skarżony organ administracyjny dopuścił się bezczynności lub przewlekłe prowadził dane postępowanie, Sąd jest zobowiązany do zbadania przesłanek dopuszczalności skargi, tj. warunków koniecznych do skutecznego uruchomienia procedury sądowoadministracyjnej (P. Górecki, Przesłanki dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (w:) K. Nowacki (red.), Status i pozycja jednostki w prawie publicznym. Studia i rozprawy, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo CCLXVII, Wrocław 1999, s. 113), czy – innymi słowy – wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, względnie realizacji uprawnienia do zaskarżenia zachowania organu administracyjnego do sądu administracyjnego (por. M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 67.). Warunki te decydują nie tylko o prawidłowości czynności wniesienia skargi, ale także o prawidłowości postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet w określonych przypadkach o ważności tego postępowania i w konsekwencji dopuszczalności rozpoznania skargi oraz merytorycznego jej rozstrzygnięcia (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 97; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 433; M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji..., s. 68; M. Kania, Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 162 i n.; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 344–356; K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 193 i n.). Ich weryfikacja ma pierwszeństwo przed okolicznościami warunkującymi umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w razie niedopuszczalności skargi postępowanie w ogóle nie może się toczyć, a więc także nie może zostać umorzone (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 319; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 923/08, LEX nr 527696). Podstawą do wyprowadzenia przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest – wraz z przepisami uzupełniającymi – art. 58 § 1 pkt 1–6 P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Należy podkreślić, że niespełnienie przesłanek dopuszczalności skargi – co, jak już zaznaczono, sąd bierze pod uwagę z urzędu – powoduje, że podlega ona odrzuceniu w formie postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Jednym z warunków dopuszczalności skargi, który nie został przewidziany expressis verbis w art. 58 § 1 P.p.s.a., i w związku z tym zawiera się w otwartej klauzuli z punktu 6 tego przepisu, jest prowadzenie (istnienie) postępowania, w którym potencjalna przewlekłość lub bezczynność organu mogłaby zaistnieć. Jest to bowiem warunek oczywisty, wręcz podstawowy, tak jak istnienie decyzji administracyjnej w kontekście dopuszczalności skargi na decyzję (por. M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji..., s. 71). Przedmiotem skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania jest bowiem sposób prowadzenia postępowania przez organ administracyjny (por. W. Grześkiewicz, Egzekucja administracyjna. Teoria i praktyka, Warszawa 2006, rozdział 11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 6/11) na skutek którego zostało naruszone prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (w rozsądnym terminie), ponieważ to postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty lub przed organem współdziałającym, albo dłużej, niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Przy czym przez "postępowanie" należy w tym przypadku rozumieć regulowany przez prawo ciąg czynności, już podjętych albo tylko pożądanych, podejmowanych przez organ administracyjny oraz strony i ewentualnie innych uczestników postępowania w celu załatwienia danej sprawy administracyjnej w jednej z form określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. W konsekwencji wniesienie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego, jak też w sytuacji, w której postępowanie w ogóle się nie toczyło, powoduje niedopuszczalność tejże skargi. Ostateczne zakończenie postępowania w sprawie stanowi zasadniczą granicę czasową do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie tego postępowania. Nie wydaje się bowiem zasadne, z dogmatycznego i pragmatycznego punktu widzenia, przyjęcie dopuszczalności wnoszenia skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. bez jakiejkolwiek cezury, czy temporalnego limitu. Można rozważać także dopuszczalność skargi z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w przypadku jej wniesienia co prawda po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego (np. po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy), lecz w przypadku zainicjowania przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wniesienia skargi na decyzję ostateczną. W tej ostatniej sytuacji istnieją podstawy do oparcia dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość, na trwaniu postępowania w tej samej sprawie w sensie materialnoprawnym, tyle że nie postępowania administracyjnego, lecz sądowoadministracyjnego. Jednakże dalsze rozważanie tego wariantu nie jest w tym miejscu konieczne, ponieważ nie dotyczy on realiów tej sprawy. Przechodząc zaś do sytuacji prawnej, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie wypada powtórzyć, że – zaskarżone i mające być zweryfikowane przez Sąd postępowanie – zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie umorzenia zaległości podatkowych. Zostało zaś sfinalizowane ostatecznym – co trzeba podkreślić – postanowieniem Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia ww. wniosku. To postanowienie nie zostało zaskarżone przez podatniczki poprzez wniesienie zażalenia do organu drugiej instancji; z oczywistych powodów rozstrzygnięcia zapadłe w tej sprawie nie były przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym postanowienie z dnia [...] stało się ostateczne z dniem [...]. Tymczasem skarżące dopiero pismem z dnia 25 stycznia 2015 r. wniosły skargę na bezczynność Prezydenta Miasta. Dlatego skargę uznać należało za niedopuszczalną, z uwagi na jej wniesienie po ostatecznym zakończeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie umorzenia zaległości podatkowych. W chwili wnoszenia skargi nie toczyło się już jakiekolwiek postępowanie w tej materii, ani administracyjne (np. zażaleniowe), ani sądowoadministracyjne. Przeciwko przyjętej przez Sąd koncepcji nie sprzeciwiają się argumenty dotyczące "umożliwienia" skarżącemu dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Po pierwsze, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu nie uważa za skuteczny środek odwoławczy w rozumieniu art. 35 § 1 Konwencji, powództwa opartego na art. 417 albo 4171 § 3 k.c. (por. decyzja z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie Darkowska i Darkowski przeciwko Polsce, skarga 31339/04 (§ 46 i § 50); decyzja z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie Zagańczyk przeciwko Polsce, skarga 4955/09 (pkt B); wyrok z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Grabiński przeciwko Polsce, skarga nr 43702/02 (§ 74); wyrok z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie Boszko przeciwko Polsce, skarga nr 4054/03 (§ 35); wyrok z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie Puczyński przeciwko Polsce, skarga nr 32622/03 (§ 40); wyrok z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie Derda przeciwko Polsce, skarga nr 58154/08 (§ 47); wyrok z dnia 14 września 2010 r. w sprawie Iskrzyccy przeciwko Polsce, skarga nr 9261/02 (§ 55). Na długotrwałość, skomplikowany charakter i – często – brak sukcesu strony dochodzącej restytucji na podstawie tych regulacji zwraca się uwagę także w polskiej praktyce i literaturze prawniczej (por. A. Adamczyk, Przesłanki odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego i tryb jej realizacji według ustawy z 20 stycznia 2011, PPP z 2012 r., nr 2, s. 27 i powołane tam wypowiedzi). Po drugie, brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. nie wyłącza odpowiedzialności Skarbu Państwa lub innego podmiotu odpowiedzialnego na podstawie art. 4171 § 3 k.c. lub na podstawie art. 417 k.c. wobec jednostki poszkodowanej, albowiem odpowiedzialność ta nie jest ograniczona jedynie do wypadków, w których niezgodność z prawem ma charakter rażący (wyrok SN z dnia 9 września 2011 r., I CSK 684/10, LEX nr 989122; postanowienie SA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2007 r., I S 12/06). Po trzecie, prejudykat, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c., może stanowić postanowienie uwzględniające zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a., czy ponaglenie z art. 141 § 1 o.p. (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 2 lutego 2011 r., II CSK 398/10; J. Dobkowski, R. Suwaj, Na marginesie problematyki zwalczania bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym /w:/ Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, Warszawa 2012, s. 155; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 r.), Warszawa 2004, s. 77; A. Rzetecka-Gil, Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania – część ogólna, LEX teza 50 do art.4171 k.c.; M. Adamczyk, Prejudycjalne ustalenie bezprawności aktów władzy publicznej – art. 4171 K.C., PPP z 2007 r., nr 4, s. 52; W. Chróścielewski, J.P. Tarno (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 114) oraz rozstrzygnięcie organu wydane w trybie autokontroli (art. 54 § 3 zdanie drugie). Skarżące w tej sprawie złożyły ponaglenie, które merytorycznie rozpatrzono. Po czwarte, strona, która nie skorzystała ze środków przeciwdziałających inercji organu, może żądać naprawienia szkody na podstawie mającego charakter lex generalis art. 417 k.c.; podobnie dzieje się w przypadku oddalenia tych środków (wyrok SA w Katowicach z dnia 30 października 2008 r., I ACa 620/07, LEX nr 504149; postanowienie SA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2007 r., I S 12/06). Mając powyższe na uwadze, na podstawie powołanego art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i przy zastosowaniu art. 58 § 3 tej ustawy, orzeczono jak w sentencji postanowienia. Tylko na marginesie można zauważyć, że skarżące mogą dochodzić realizacji przysługujących im praw o charakterze materialnym poprzez złożenie kolejnego wniosku dotyczącego udzielenia im ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Zakończenie analizowanego przez Sąd postępowania poprzez wydanie niezaskarżonego przez nie postanowienia z dnia [...]wszak nie zamknęło drogi w tym przedmiocie.