I SAB/Gl 20/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Sędziowie WSA, Wojciech Gapiński, Beata Machcińska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi H. W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji za rok 2011 oddala skargę. W piśmie z 12 sierpnia 2019 r. H. W. (zwany dalej Przedsiębiorcą, Stroną lub Skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty [...] (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Starosty lub Organu administracyjnego) względnie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez wspomniany Organ administracyjny. Kierując wspomniany środek prawny do Sądu, Skarżący zarzucił Staroście naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przekonaniu Strony nastąpiło to poprzez nierozpatrzenie w przewidzianym prawem terminie jej wniosku o udzielenie dotacji na rok 2011, datowanego na [...] r. Jednocześnie, Przedsiębiorca wniósł o stwierdzenie, że Organ administracyjny dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie Starosty do przyznania i wypłaty Stronie dotacji w kwocie wskazanej w skardze, wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, naliczanymi w sposób wskazany we wspomnianym piśmie inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Dodatkowo, Przedsiębiorca wystąpił o: 1) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie Staroście grzywny w wysokości określonej zgodnie z dyspozycją art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) przyznanie od Starosty na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4) zasądzenie na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje racje, Przedsiębiorca wskazał, że prowadzi [...] i 27 września 2010 r. zwrócił się do Organu administracyjnego o udzielenie dotacji na rok 2011. Jednocześnie wskazał on planowaną ilość wychowanków - 32 w okresie od stycznia do sierpnia 2011 r. oraz 60 w przedziale czasu od września do grudnia 2011 r. Skarżący wyartykułował też, iż okoliczność istnienia większej liczby wychowanków w czasie od września do grudnia 2011 r. została wyjawiona we wniosku o dotacje, a następnie potwierdzony w kartach miesięcznej informacji o liczbie wychowanków, przedstawionych organowi. Jak podkreśliła Strona, pomimo wskazania organowi administracyjnemu wyartykułowanych wcześniej okoliczności, nie udzielono jej dotacji w kwocie będącej konsekwencją zwiększonej ilości wychowanków (proporcjonalnej do niej). To zaś stanowi naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty, obowiązujących w roku 2011. Przedsiębiorca ujawnił też, że wobec niewypłacenia mu dotacji we właściwej wysokości, pozwał o te kwoty Powiat. W konsekwencji uzyskał on korzystny dla siebie nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym, wydany przez Sąd Okręgowy w G.. Nakazano w nim wspomnianej jednostce samorządu terytorialnego zapłaty kwot żądanych przez Stronę, wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Orzeczenie to zyskało potwierdzenie w wyroku Sądu Okręgowego w G., którym zasądzono od Powiatu, na rzecz Przedsiębiorcy te same kwoty. W dalszej kolejności, na nieprawomocny wyrok Sądu pierwszej instancji wniesiono jednak apelację do Sądu Apelacyjnego w K. Ten zaś uchylił wyrok Sądu Okręgowego i odrzucił pozew. Stało się tak przez wzgląd na niedopuszczalność drogi sądowej. Ponieważ Skarżący nadal nie dysponował kwotą dotacji adekwatną do powiększonej liczby wychowanków [...], wystosował ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wspomniany organ nie uznał jednak ponaglenia za uzasadnione. Stało się tak, ponieważ wypłacenie dotacji oświatowej nie jest następstwem wydania decyzji administracyjnej. Tym samym, wniesione ponaglenie nie mogło być skuteczne. W tej sytuacji, Przedsiębiorca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę o treści wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia. W piśmie tym wyartykułował on w szczególności okoliczność, że od 2011 r. Organ administracyjny nie wypowiada się merytorycznie w przedmiocie odmowy wypłaty należnej a nieprzyznanej do tej pory dotacji. W przekonaniu Strony dzieje się tak, pomimo spełnienia przez nią wszelkich przesłanek uzasadniających przyznanie jej dotacji – jak to ujęto - niezależnie od faktu zwiększenia liczby wychowanków. Skarżący podkreślił też, że Starosta, w toku całego postępowania, nie wydał decyzji, postanowienia lub innego aktu oraz nie podjął odrębnej czynności, a jednocześnie nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Odpowiadając na te zarzuty, Organ administracyjny wniósł o odrzucenie skargi, względnie – o jej oddalenie. Równocześnie wyartykułował on, że dotacja za rok 2011 została Stronie przyznana w reakcji na złożony przez nią wniosek. Przedsiębiorca twierdzi jednak, że nastąpiło to w mniejszej kwocie, niż jest mu należna. Tym samym, Starosta dokonał czynności przyznania dotacji, natomiast Skarżący podaje w wątpliwość określenie kwoty dotacji, uznając ją za zaniżoną. Zdaniem Organu administracyjnego, wobec załatwienia wniosku (chociaż w sposób niezadowalający dla Skarżącego), niedopuszczalna jest skarga na bezczynność. Co najwyżej można natomiast zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 – jak to ujęto - ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w celu kontroli legalności dokonanej czynności przyznania dotacji. Takiej skargi Strona jednak nie wniosła. Starosta odniósł się też do kwestii pozwania Powiatu do Sądu powszechnego z żądaniem zasądzenia od wspomnianej jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz Strony, jej zdaniem właściwej kwoty dotacji wraz z odsetkami. Czyniąc to, Organ administracyjny raz jeszcze podkreślił, że przyznał dotację Przedsiębiorcy, a ten wystąpił do Sądu powszechnego z pozwem mającym na celu weryfikację kwoty tego świadczenia. Wyjawiono przy tym, że postanowienie Sądu Apelacyjnego o odrzuceniu pozwu zostało zaskarżone przez Stronę. Biorąc pod uwagę wszystkie te okoliczności, zdaniem Starosty, w okresie rozpoznawania sprawy przed sądem cywilnym nie można organowi czynić zarzutu bezczynności. W opinii tego organu, takiej tezy nie można też formułować nadal, skoro Skarżący kwestionuje stanowisko Sądu Apelacyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej i korzysta z dopuszczalnych postępowaniem środków zaskarżenia, w celu ostatecznego zweryfikowania tego zapatrywania. Jak podkreślono, nadal trwa postępowanie przed sądami powszechnymi, a teraz przed Sądem Najwyższym, zainicjowane przez Stronę. Skoro zaś tak, to w razie uznania przez Sąd Najwyższy za zasadną skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu pozwu, postępowanie cywilne w przedmiocie zapłaty dotacji będzie w dalszym ciągu prowadzone według reguł postępowania przed sądem powszechnym. W przekonaniu Starosty, także przez wzgląd na to trwające postępowanie, dotyczące zasądzenia żądanej kwoty dotacji (różnicy w wysokości dotacji) nie można mówić o jego bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – zwanej dalej k.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Konkretyzacja tej ogólnej zasady została dokonana w przepisach, regulujących terminy załatwienia spraw (por. art. 35 – 36 k.p.a.). Środkiem prawnym, przysługującym stronie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku bezczynności organu lub przewlekłości postępowania jest zaś ponaglenie, ukształtowane w art. 37 k.p.a. Jego skierowanie do właściwego organu jest warunkiem wniesienia do Sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. art. 53 § 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej P.p.s.a.). Tego rodzaju zachowania organów administracyjnych podlegają bowiem kontroli sądowej w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Należy zauważyć, że termin "bezczynność", czy "bezczynność organu" nie został wyjaśniony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Także w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pominięto wspomnianą kwestię definicyjną. W związku z tym, rozważania nad znaczeniem wskazanych wcześniej pojęć trzeba rozpocząć od analizy językowej. Desygnatem określenia "bezczynny" jest sformułowanie "niewykonujący celowego zajęcia", czy "nic nierobiący" (por. B. Dunaj (red.) Słownik współczesnego języka polskiego, t. 1, Warszawa 1998, s. 48). Z kolei, P. Dobosz definiuje bezczynność organu administracji publicznej jako niewykonanie przez ten organ kompetencji w terminie wskazanym ustawą lub w sytuacji objętej hipotezą normy (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s . 73). Zachowanie to wykazuje pewne podobieństwo do przewlekłości działania sprawiające, że niekiedy – w ujęciu teoretycznym – bezczynność organu klasyfikuje się jako przejaw przewlekłości postępowania. Jak bowiem stwierdza P. Dobosz, przewlekłość postępowania może przybierać trojakiego rodzaju postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, op. cit., s . 73). Do klasyfikacji tej w swoich rozważaniach nawiązuje także J.P. Tarno (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 45). Przewlekłość statyczna jest synonimem bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny czy sądowy, po wszczęciu postępowania. Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75). W charakterystyczny sposób bezczynność organu ujął J. P. Tarno stwierdzając, że w przypadku jej wystąpienia i skargi na to zachowanie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (J.P. Tarno, op. cit., s. 43). W podobny sposób bezczynność zdefiniował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjmując, iż ma ona miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Łd 9/16). Z kolei, przewlekłe prowadzenie postępowania wyraża się jego nieefektywnością - polega na wykonywaniu czynności zbędnych bądź na wykonywaniu czynności pozornych, a także na powstrzymywaniu się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, prowadzi to do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (J. P. Tarno, op. cit., s. 44). W podobny sposób przewlekłość zdefiniował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjmując, że ma ona miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I SAB/Sz 12/16). Odnosząc te spostrzeżenia do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie należy zauważyć, że w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dotacji na rok 2011, datowany na [...] r., Przedsiębiorca otrzymał to świadczenie, tyle że nie w takiej kwocie, jakiej oczekiwał. Organ administracyjny, przyznając dotację nie uwzględnił bowiem zwiększonej z 32 do 60, liczby wychowanków [...] w okresie od września do grudnia 2011 r. Jednocześnie, jak podkreślił Skarżący, nie wyjaśniono mu przyczyn odmowy w sposób merytoryczny. W tej sytuacji, nie sposób mówić o bezczynności, rozumianej w przedstawiony wcześniej sposób – jako niewykonanie przez organ swojej kompetencji w terminie, czy też jako brak aktu lub czynności administracji w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. To nie milczenie administracji, ale niesatysfakcjonująca Przedsiębiorcę treść jej aktu lub czynności jest zatem istotą zastrzeżeń Strony do zachowania Organu administracyjnego. Jednocześnie należy zauważyć, że nie znajduje potwierdzenia także teza o przewlekłości postępowania Starosty. Nie było bowiem tak, że wspomniany organ administracyjny działał nieefektywnie – realizował działania zbędne bądź pozorne. Ponadto, nie sposób sformułować twierdzenia, że powstrzymywał się on od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wszak, jak już sygnalizowano, Starosta przyznał dotację Skarżącemu, natomiast przewlekłość w rozumieniu Strony przejawia się tym, że do dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwota tego świadczenia nie przybrała poziomu oczekiwanego przez Przedsiębiorcę. Takie ujęcie przewlekłości nie znajduje jednak potwierdzenia w powoływanych wcześniej poglądach przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości to, że Strona niezadowolona z wysokości przyznanej jej dotacji mogła kwestionować wartość tego świadczenia. Czyniąc to, Przedsiębiorca skierował sprawę na drogę postępowania przed sądami powszechnymi, a tym samym, nie skorzystał ze środka prawnego przewidzianego w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. Tak, czy owak podjął on więc działania nakierowane na uzyskanie świadczenia w kwocie wyższej niż została mu przyznana. W przekonaniu Sądu, przedstawiona okoliczność świadczy o braku bezczynności Organu administracyjnego, a także o niemożności skutecznego stawiania mu zarzutu przewlekłości postępowania w przedmiocie udzielenia dotacji. Skoro bowiem niezadowolenie Strony wzbudziła wysokość świadczenia Powiatu na jego rzecz, oznacza to że Organ administracyjny wykazał się aktywnością wymaganą od niego w świetle powoływanych wcześniej przepisów prawa publicznego, bo wypowiedział się w kwestii dotacji. Skarżący wkroczył natomiast na drogę sporu nie tyle ze Starostą, co z Powiatem, mającego za przedmiot już tylko wysokość przyznanej mu kwoty. Czyniąc to, wybrał on drogę postępowania przed sądem powszechnym. Przez wzgląd na charakter tej procedury i stosowane w niej środki prawne (por. wcześniejsza część niniejszego uzasadnienia), stan niepewności Przedsiębiorcy co do wysokości należnego mu świadczenia niewątpliwie uległ wydłużeniu. Trudno jednak z tego powodu czynić zarzut Organowi administracyjnemu. Wszak to nie on kierował postępowaniem, prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, a i okoliczność korzystania przez Powiat ze środków zaskarżenia przed sądami powszechnymi oraz obrony swoich racji w postępowaniu cywilnym nie może być klasyfikowana jako bezczynność Starosty lub przewlekłość w jego działaniu. W tym stanie rzeczy, ze wszystkich przedstawionych wcześniej powodów, Sąd oddalił skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 P.p.s.a.