I SAB/Gl 22/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędzia WSA Monika Krywow, Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w C. w przedmiocie nieprzelania sum uzyskanych w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. W piśmie z dnia 21 listopada 2023 r. J. P. (dalej: skarżąca), zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. (dalej: Naczelnik, organ egzekucyjny) w przedmiocie nieprzelania sum uzyskanych w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym. Stan sprawy: W dniu 4 września 2023 r. organ egzekucyjny otrzymał do realizacji tytuły wykonawcze nr nr 2409-723.793852.2023, 2409-723.793833.2023, 2409-723.793712.2023, 2409-723.793672.2023 wystawione przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. w związku z zaległościami skarżącej w podatku od towarów i usług za miesiące: styczeń, luty, lipiec-grudzień 2022 r. i marzec-maj 2023 r. Łączna kwota zaległości objętych tymi tytułami wykonawczymi wynosiła na dzień 4 września 2023 r. 499.284,50 zł (należność główna), 49.070,30 zł (odsetki za zwłokę), 32,00 zł (koszty upomnienia). Egzekucja administracyjna została wszczęta w dniu 5 września 2023 r. poprzez zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych. Na podstawie informacji zawartych we [...] dokonano również 11 zajęć wierzytelności wynikających z JPK. W dniu 11 września 2023 r. ukazało się w Krajowym Rejestrze Zadłużonych obwieszczenie o ustaleniu dnia układowego na 11 września 2023 r. w postępowaniu restrukturyzacyjnym o zatwierdzenie układu sygn. akt [...], dłużnika J. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. L . W związku z tym postanowieniem z dnia 13 września 2023 r. organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej. W wyniku dokonanych zajęć wierzytelności uzyskano do dnia 11 września 2023 r. łączną kwotę 147.787,13 zł. Zarachowano ją na poczet zaległości objętej tytułami wykonawczymi nr 2409-723.793852.2023, 2409-723.793833.2023, 2409-723.793712.2023, 2409-723.793672.2023 oraz tytułu wykonawczego nr 2410-723.787342.2023. Po zawieszeniu postępowania wpłynęła do organu egzekucyjnego z wcześniej dokonanych zajęć wierzytelności kwota 264.428,88 zł. Pieniądze te pozostały nierozliczone. Z zajęć wierzytelności z rachunków bankowych uzyskano kwotę 175 425,89 zł. Nie rozliczono tych pieniędzy z uwagi na ich wpływ po zawieszeniu postępowania egzekucyjnego z powodu obwieszczenia dnia układowego w postępowaniu o zatwierdzenie układu. Łączna suma nierozliczonych kwot na dzień 12 grudnia 2023 r. wynosiła 439.854,77 zł. W piśmie z dnia 14 września 2023 r. skarżąca wskazała numer rachunku bankowego, na który organ egzekucyjny powinien przelać pieniądze uzyskane w zawieszonych postępowaniach egzekucyjnych. Pismo to zawierało wezwanie do niezwłocznego przekazania wszystkich pieniędzy uzyskanych w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym, w szczególności kwoty 17.547,23 zł, która została przelana na rachunek urzędu w dniu 13 września 2023 r.Wniosek z dnia 14 września 2023 r. został ponowiony pismem z dnia 2 października 2023 r. Pismem z dnia 15 września 2023 r. Naczelnik zwrócił się do nadzorcy układu o podanie spisu zaległości skarżącej z wyszczególnieniem ich wysokości oraz wyjaśnienie nieścisłości w obwieszczeniu o ustaleniu dnia układowego. Ponadto wnioskiem z dnia 26 września 2023 r. Naczelnik zwrócił się do Sądu Rejonowego w C. o uchylenie skutków obwieszczenia o ustaleniu dnia układowego. Pismem z dnia 16 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością organu polegającą na niezałatwieniu sprawy. Postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. stwierdził, że Naczelnik nie dopuścił się bezczynności w sprawie dotyczącej nieprzelania na wskazany przez zobowiązaną w piśmie z 14 września 2023 r. numer rachunku bankowego sum uzyskanych w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym, niezwłocznie po wydaniu przez nadzorcę układu w Krajowym Rejestrze Zadłużonych obwieszczenia z 11 września 2023 r. o ustaleniu dnia układowego na dzień 11 września 2023 r., w postępowaniu restrukturyzacyjnym (postępowaniu o zatwierdzenie układu). Ponadto Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. w tym samym postanowieniu uznał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ egzekucyjny nie było uzasadnione. Pismem z dnia 27 listopada 2023 r. organ egzekucyjny poinformował skarżącą, że nie przekaże kwot uzyskanych w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym w łącznej kwocie 439.854,77 zł. Pismem z dnia 21 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Naczelnika. Wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w zakresie dokonanej wykładni stosowania przepisu art. 312 w zw. z art. 226e ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2309 ze zm.), dalej: P.r. Ustawodawca nakazując w art. 226e odpowiednie stosowanie art. 312 nie ograniczył zakresu stosowania tego przepisu do jego poszczególnych jednostek redakcyjnych, jak to zrobił np. w przypadku art. 226d w zakresie uprawnień nadzorcy układu i tym samym nie wyłączył ze stosowania ustępu 3 tegoż artykułu. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 226e P.r. wskazał, iż w postępowaniu o zatwierdzenie układu z obwieszczeniem należy odpowiednio stosować przepisy art. 312 odnoszące się do postępowania sanacyjnego, to również zgodnie z wykładnią celowościową przyjąć należy, iż zastosowanie będą miały wszystkie zapisy tego artykułu i brak jest podstaw aby wykluczyć z tego stosowania ust. 3 nakazujący zwrot sum zajętych w toku zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Naczelnik wskazał, że pomimo, iż przepis art. 226e w związku z art. 312 ust. 3 P.r. stanowi, że sumy uzyskane w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym, a jeszcze niewydane, przelewa się do masy sanacyjnej niezwłocznie po otwarciu postępowania sanacyjnego, nie przelał uzyskanych pieniędzy na wskazany przez skarżącą rachunek bankowy. Wyjaśnił, że w sprawie powziął wątpliwości, co do faktycznej siedziby prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, a sama skarżąca została wykreślona z rejestru podatników VAT z dniem 13 września 2023 r. Nie było również pewne czy układ zostanie zawarty, a zatem na tym etapie postępowania restrukturyzacyjnego zwrot uzyskanych pieniędzy i uchylenie zajęć mógł mieć negatywny wpływ na interes wierzyciela. Naczelnik wyjaśnił także, iż jego decyzja było podyktowana ochroną interesu Skarbu Państwa. Pismem z dnia 7 grudnia 2023 r. nadzorca układu poinformował o nieprzyjęciu układu. W głosowaniu nad propozycjami układowymi przedstawionymi wierzycielom przez dłużnika nie osiągnięto wymaganej większości opisanej w art. 119 P.r. Organ egzekucyjny podniósł, że w jego ocenie przepis art. 312 ust. 3 P.r. nie znajduje odpowiedniego zastosowania w postępowaniu o zatwierdzenie układu z obwieszczeniem o którym mowa w art. 226a ust. 1 P.r., na mocy odesłania zawartego w art. 226e P.r. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do stanu, którego rezultatem byłoby zaburzenie systemowego modelu postępowań restrukturyzacyjnych, zgodnie z którym zwiększenie stopnia ochrony dłużnika wymaga zwiększenia ograniczenia dłużnika w zarządzie jego majątkiem. Odpowiednie zastosowanie art. 312 ust. 3 P.r. w trakcie postępowania o zatwierdzenie układu zrównałoby poziom ochrony przeciwegzekucyjnej z tym, jaki jest przyznany w trakcie postępowania sanacyjnego, dlatego przepis ten nie może zostać zastosowany odpowiednio w trakcie postępowania o zatwierdzenie układu z obwieszczeniem. Przyznanie szerokiego zakresu ochrony przeciwegzekucyjnej, przewidzianego w art. 312 ust. 3 P.r. oraz nieodebranie dłużnikowi zarządu jego majątkiem, zagrażałoby interesowi wierzycieli. W postępowaniu o zatwierdzenie układu z obwieszczeniem zawieszeniu z mocy prawa ulegnie postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku dłużnika wszczęte przed dniem dokonania obwieszczenia o ustaleniu dnia układowego (art. 226e P.r. w związku z art. 312 ust. 1 zd. 1 P.r.). W postępowaniu o zatwierdzenie układu z obwieszczeniem nie wyróżnia się masy majątkowej takiej jak masa sanacyjna. Odpowiednie zastosowanie przepisu art. 312 ust. 1 P.r. oznacza, że zawieszeniu ulegają postępowania egzekucyjne skierowane do wszystkich składników majątku dłużnika. Zakaz egzekucji dotyczy wierzytelności objętych układem oraz nieobjętych układem. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego ma ten skutek, że organ egzekucyjny nie dokonuje żadnych czynności procesowych. Nie oznacza to jednak uchylenia zajęć, które pozostają w mocy. Dłużnik nie odzyskuje zarządu nad zajętymi w toku egzekucji składnikami majątku. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd wskazuje, że z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu jest zatem, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowanie terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 p.p.s.a. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.) Kontrola przestrzegania prawa sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, stanowi kontrolę samoistną, bezpośrednią i jest dokonywana w sformalizowanym postępowaniu o charakterze procesowym (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 18). Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sądy administracyjne, na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a., orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 przewidują, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W literaturze przedmiotu (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 29-30) prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w sprawie podziela, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakreślają następujące elementy w myśl, których akt lub czynność: 1. nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2. muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3. muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 4. muszą mieć charakter publicznoprawny; 5. muszą "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest nieprzekazanie sum uzyskanych w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym. W pierwszej kolejności należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności organu administracji publicznej w przypadku nieprzekazania sum uzyskanych w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym. Należy wyjaśnić, że przepisy prawa nie przewidują w tak zakreślonym przedmiocie sporu wydania decyzji, ani postanowienia. Działalność organu administracji publicznej spełnia zatem warunek bycia "innym", niż określone pkt 1-3 aktem lub czynnością. Ma również charakter zewnętrzny i jest skierowana do indywidualnego podmiotu. Kolejnym zagadnieniem jest fakt czy działalność organu administracji publicznej miałaby dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Dany akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa. Stosownie do treści art. 226e P.r. w okresie wskazanym w art. 226d przepisy art. 256 i art. 312 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 312 ust. 3 P.r. stanowi z kolei, że sumy uzyskane w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym, a jeszcze niewydane, przelewa się do masy sanacyjnej niezwłocznie po wydaniu postanowienia o otwarciu postępowania sanacyjnego. Zdaniem Sądu orzekającego wskazane powyżej przepisy Prawa restrukturyzacyjnego nie mają charakteru administracyjnoprawnego, gdyż nie odnoszą się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 456/06). Stąd też należy uznać, że brak działania Naczelnika polegający na nieprzelaniu sum uzyskanych w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym nie dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa administracyjnego, a w konsekwencji, że skarga na bezczynność w ww. zakresie nie jest dopuszczalna. Trudno też uznać, aby obowiązki organu we wskazanym obszarze miały charakter publicznoprawny, tj. należały do zakresu administracji publicznej. Są one bowiem przejawem działania organu administracji publicznej podlegającym kwalifikacji jako czynność prawna w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekający uznał, że brak działania organu w zakreślonym przez skarżącą obszarze nie odnosi się do czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co w konsekwencji musiało prowadzić do wniosku, że skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie nie była dopuszczalna i podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (punkt drugi sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.