I SAB/Gl 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Bożena Pindel, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2013 r. oddala skargę. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.2016.718 ze zm., dalej p.p.s.a.), pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. (data wpływu 2 stycznia 2017 r.), Gmina C. (dalej Gmina lub skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (dalej Fundusz) zarzucając naruszenie: przepisów art. 6, art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016.23 ze zm., dalej k.p.a.). poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wnosząc o: 1) zobowiązanie Funduszu do wydania w określonym terminie stosownego aktu albo do dokonania czynności po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 988/14), 2) wymierzenie Funduszowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub też przyznanie od Funduszu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) stwierdzenie, że bezczynność Funduszu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Uzasadniając skargę Gmina podniosła, że złożyła do Funduszu wniosek o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (dalej zwrot) za 2013 r. Fundusz mocą swojej decyzji z dnia [...] r. nie uwzględnił wniosku Gminy. Gmina wniosła odwołanie od tej decyzji, zaś decyzją z dnia [...] r. Fundusz nie uwzględnił tego odwołania. Następnie Gmina wniosła do sądu administracyjnego skargę na tę decyzję, zaś WSA w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 988/14 uchylił decyzję Funduszu z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w przypadku podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego Fundusz wyda decyzję czyniącą zadość art. 107 § 1 k.p.a. Wyrok ten wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy został doręczony Funduszowi w dniu [...] r. Pomimo upływu kilkumiesięcznego okresu od tej daty Fundusz nie wydał stosownego aktu ani też nie dokonał czynności w przedmiotowej sprawie, o której skarżąca byłaby powiadomiona, a zatem nie wykonał wytycznych zawartych w powołanym wyroku, wskutek czego jawnie przekroczył termin załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym zakreślony przez przepis art. 35 k.p.a. Nie powiadomiono też skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. W związku z powyższym, pismem z dnia 28 stycznia 2016 r., które zostało doręczone organowi wyższego stopnia w dniu 8 lutego 2016 r. Gmina, w oparciu o przepis art. 37 § 1 k.p.a., wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przez Fundusz sprawy w terminie. Niestety Wojewoda [...] pozostawił zażalenie skarżącej bez jakiejkolwiek odpowiedzi co jednak nie pozbawia ją prawa złożenia skargi na bezczynności Funduszu. Zdaniem Gminy Fundusz nie wydał stosownej decyzji administracyjnej ani też nie przekazał odwołania do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a., czym naruszył niewątpliwie wymienione w skardze przepisy. Odpowiadając na skargę Fundusz wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości wskazując, że decyzją z dnia [...] r. odmówił Gminie zwrotu, Gmina wniosła odwołanie, decyzją z dnia [...] r. Fundusz nie uwzględnił odwołania, Gmina wniosła skargę z dnia 28 lipca 2014 r. do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 988/14 uchylił zaskarżoną decyzję Funduszu z dnia [...] r., zaś prawomocne orzeczenie wraz z aktami sprawy zostało doręczone Funduszowi w dniu 3 lipca 2015 r. Fundusz zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozpoznania przez NSA sporu kompetencyjnego w sprawie określenia organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Funduszu. Na postanowienie to Gmina złożyła zażalenie, które zostało uwzględnione przez Fundusz postanowieniem z dnia [...] r. Z kolei w dniu 28 lipca 2015 r. Fundusz na podstawie art. 133 k.p.a., przekazał Wojewodzie [...] odwołanie Gminy od decyzji Funduszu z [...] r. o częściowej odmowie zwrotu. Równocześnie, pismem z tego samego dnia poinformowano pełnomocnika Gminy o przekazaniu akt wraz z odwołaniem do Wojewody [...]. Odnosząc się do skargi Fundusz stwierdził, że skarżąca powołała się na fakt uprzedniego złożenia w dniu 28 stycznia 2016 r. Wojewodzie [...] zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie, jednakże ani w aktach postępowania administracyjnego ani w skardze i jej załącznikach nie znajduje się potwierdzenie tego faktu. Dlatego Fundusz wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a bądź jej oddalenie o ile Sąd uzna, że skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Fundusz wyjaśnił, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12) oraz stwierdził, że nie można mu zarzucić, aby nie podjął w przypisanym terminie czynności związanych z rozpoznaniem wniosku Gminy. Podkreślił, iż wniosek ten został rozpatrzony przez Fundusz w dniu [...] r., gdy wniosku tego nie uwzględniono w części dotyczącej sztucznego zbiornika wodnego o powierzchni 30.11.67 ha, gdzie podatnikiem było A. S.A. Podniósł, że WSA w Gliwicach uchylił jedynie decyzję Funduszu z dnia [...] r. Oznacza to, że po uprawomocnieniu tego wyroku w obrocie prawnym pozostała decyzja z dnia [...] r., od której Gmina złożyła odwołanie, zaś obowiązkiem Funduszu jako organu pierwszej instancji było przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w celu rozpoznania tego odwołania. W tym stanie rzeczy, w dniu [...] r., Fundusz na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał Wojewodzie [...] odwołanie Gminy od decyzji Funduszu z dnia [...] r. wraz z aktami sprawy oraz dowodem powołania Prezesa i Członków Zarządu Funduszu. Zatem od dnia 28 lipca 2015 r. akta z odwołaniem znajdują się w organie odwoławczym, a na dzień złożenia odpowiedzi na skargę, nie została doręczona Funduszowi decyzja organu odwoławczego ani nie zostały zwrócone akta sprawy administracyjnej. O fakcie tym pełnomocnik skarżącej został poinformowany pismem z dnia 28 lipca 2015 r. Dodatkowo Fundusz podał, że pomiędzy otrzymaniem akt wraz z prawomocnym wyrokiem tj. dniem [...] r., a dniem przekazania akt organowi odwoławczemu nie upłynął jeden miesiąc, przy czym w dniu [...] r. Fundusz zawiesił postępowanie z uwagi na nierozstrzygnięty spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą [...] a Marszałkiem Województwa [...] w sprawie ustalenia organu odwoławczego, który byłby właściwy do rozpoznania odwołań od decyzji Funduszu. W dniu [...] r. Fundusz uwzględnił zażalenie Gminy i uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania wobec rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez NSA. Po uchyleniu tego postanowienia akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przesłane Wojewodzie [...] w terminie 4 dni. Nie można zatem, zdaniem Funduszu, zarzucać, aby organ pierwszej instancji pozostawał w bezczynności. Na wezwanie Sądu Gmina przekazała złożone Wojewodzie [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie datowane na dzień 28 stycznia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc także w sprawach dotyczących decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). W myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (§1), zaś przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§2). Złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a (tak postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1083/14). Stosownie do brzmienia art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organem, o którym w art. 37 § 1 k.p.a. był Wojewoda [...] i do tego organu Gmina złożyła zażalenie, na niezałatwienie przez Fundusz sprawy w terminie, pismem z dnia 5 lutego 2016 r., jednak do dnia złożenia skargi organ ten nie udzielił gminie jakiejkolwiek odpowiedzi. Tym niemniej skoro Gmina zażalenie takie wniosła wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia co spowodowało dopuszczalność przedmiotowej skargi. W myśl art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3), do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§5). O każdej przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), zaś załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), natomiast właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Wniesienie odwołania w istocie rozpoczyna kolejny etap postępowania tj. postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 (art. 133 k.p.a.). Poza sporem było, że prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 988/14, po rozpoznaniu skargi Gminy na decyzję Funduszu z dnia [...] r. w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za 2013 r. decyzję tę uchylono. W uzasadnieniu tego orzeczenia, powołując się na postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 296/14, wskazano, że wojewódzki fundusz jest organem administracji publicznej, zaś odmowa przez Fundusz zwrotu Gminie spornych dochodów następuje w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu pisma Funduszu z dnia [...] r. i [...] r. zawierają wyłącznie sentencję rozstrzygnięć co przesądza o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w przypadku podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu – Fundusz wyda decyzję czyniącą zadość art. 107 § 1 k.p.a. Co istotne Sąd wyrokiem tym uchylił wyłącznie decyzję z dnia [...] r., nie wypowiadając się co do bytu decyzji wcześniejszej Funduszu z dnia [...] r. co oznacza, że decyzja ta pozostała w obiegu prawnym. Sąd nie wyraził poglądu prawnego w zakresie kwalifikowania złożonego od tej decyzji odwołania skutkującego wydaniem decyzji uchylonej. Nie przesądził również tego czy pismo Gminy stanowiące takie odwołanie spełnia wymogi formalne i merytoryczne tego środka zaskarżenia oraz co do kompetencji Funduszu w przedmiocie jego rozpatrzenia, w charakterze organu odwoławczego, organu drugiej instancji. Warto w tym miejscu zauważyć, że postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GW 42/14) NSA stwierdził, że odwołania gmin od decyzji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dotyczących utraconych dochodów z tytułu zwolnienia gruntów z podatku od nieruchomości rozpatruje wojewoda, a nie marszałek województwa. Wyjaśnił, że wojewódzki fundusz jest organem administracyjnym, zaś łączący gminę oraz wojewódzki fundusz stosunek prawny wynikający z art. 7 ust. 6 ustawy podatkowej, który dotyczy spornego zwrotu, ma charakter administracyjnoprawny zewnętrzny, a rozstrzygnięcie sprawy w tej kwestii powinno przybrać formę decyzji administracyjnej, od której co do zasady strona może wnieść odwołanie. Stwierdził, że tak określona sprawa zwrotu rozpoznawana jest w trybie k.p.a. w tym przy zastosowaniu art. 127 § 2 tej ustawy. Zauważył, że przepisy prawa nie wskazują jakiegokolwiek organu nadrzędnego nad wojewódzkim funduszem i po dogłębnej analizie przepisów dotyczących takiego organu stwierdził, że to wojewoda jest – na podstawie art. 17 pkt 3 k.p.a. – organem wyższego stopnia. Ostatecznie Sąd przesądził, że w tej sytuacji Wojewodę [...] uznać należy za organ właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz samego odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów gminy z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Należy również dodać, że z powołaniem się na wywody poczynione w powyższym postanowieniu WSA w Opolu w wyroku z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt I SA/Op 453/15 stwierdził nieważność decyzji Funduszu w Opolu jako organu odwoławczego z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości i wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uznał więc, że Fundusz nie jest organem odwoławczym w stosunku do wydanych przez siebie decyzji w omawianej materii. Poza sporem było, że postępowanie w przedmiocie odwołania gminy od decyzji wydanej w pierwszej instancji co do zwrotu zostało zawieszone z uwagi na istnienie sporu kompetencyjnego co do wskazania organu odwoławczego, zaś w zażaleniu na to postanowienie Gmina podniosła, że NSA wskazał, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Funduszu jest Wojewoda [...] domagając się jego uchylenia. Uchylając to postanowienie Funduszu stwierdził, że NSA rozpoznał spór kompetencyjny powstały między Marszałkiem Województwa [...] oraz Wojewodą [...] o to, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Funduszu, wskazując w treści postanowienia z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GW 42/14, że organem tym jest Wojewoda [...]. W myśl art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. "Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego" (tak wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt I FSK 450/15). W wyroku uchylającym decyzję odwoławczą Funduszu Sąd nie dokonał oceny prawnej dotyczącej określenia właściwego organu odwoławczego lecz jedynie uchylił tę decyzję ze wskazaniem na braki z art. 107 § 1 k.p.a. co oznacza, że w obrocie prawnym pozostała decyzja pierwszoinstancyjna, od której wniesiono odwołanie. Jak wyjaśniono wyżej organem odwoławczym od decyzji Funduszu w badanej sprawie jest Wojewoda [...]. Tym samym Fundusz nie mógł rozpoznać tego odwołania merytorycznie bez narażenia się na zarzut nieważności tak wydanej decyzji odwoławczej, a to z uwagi na naruszenie art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy", art. 15 k.p.a. wyrażającego zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego czy też zasady zgodnie z którą organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczonej, miejscowej oraz instancyjnej (tak wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2059/13). Fundusz nie mógł również dokonać czynności przypisanych wyłącznie organowi odwoławczemu. Mógł jedynie dokonać czynności przewidzianych w art. 133 k.p.a. Bezsporne w sprawie było, że Fundusz otrzymał akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. w dniu 3 lipca 2015 r., zaś odwołanie wraz z aktami sprawy przekazał organowi odwoławczemu tj. Wojewodzie [...]emu w dniu 28 lipca 2015 r., przy czym postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie z uwagi na spór kompetencyjny, zaś postanowieniem z dnia [...] r. uwzględnił zażalenie Gminy i uchylił to postanowienie, a następnie w terminie 4 dni wykonał obowiązek z art. 133 k.p.a. Od tego dnia akta sprawy wraz z odwołaniem Gminy pozostają w dyspozycji Wojewody [...], a nie Funduszu. Skoro Fundusz jako organ pierwszej instancji przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem Gminy do organu odwoławczego Wojewody [...] w dniu 28 lipca 2015 r., to od tego dnia przestały biec dla Funduszu jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy, a rozpoczął się dla Wojewody [...] termin rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., ze skutkami przewidzianymi w art. 37 § 1 k.p.a. w stosunku do organu odwoławczego. Gmina składając zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie była świadoma co do tego, że w sprawie organem odwoławczym jest Wojewoda [...], nie kwestionowała również faktu posiadania wiedzy o przekazaniu akt z odwołaniem organowi odwoławczemu lecz jedynie to, że nie powiadomiono jej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Dodać należy, że przepisy prawa nie ustanawiają obowiązku powiadamiania strony o przekazaniu sprawy organowi odwoławczemu, ani nie ustanawiają żadnych terminów związanych z taką informacją. Reasumując należy stwierdzić, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu, który danej czynności podjąć nie może z uwagi na brak właściwości do jej dokonania. Organ pierwszej instancji nie mógł prowadzić postępowania odwoławczego ani orzekać jako organ odwoławczy, gdyż nie należy to do jego kompetencji określonej prawem. Z tych przyczyn z uwagi na niewystąpienie przesłanek do uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., a nadto nie doszło do naruszenia art. 153 tej ustawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.