I SAB/Gl 33/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Asesor WSA Monika Krywow, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi T. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta S. w przedmiocie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2013 r. oddala skargę. Pismem z dnia 28 listopada 2019 r. skarżący pan T.D. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta S. (dalej organ) postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2013 domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, orzeczenia o kosztach postępowania i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Dodał, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 20 listopada 2019 r. wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej SKO lub Kolegium). Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że pismem z dnia 28 listopada 2018 r. wystąpił do organu o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2013-2017 jako jedyny spadkobiorca osoby, na nazwisko której wydano decyzję ustalającą sporny podatek, zaś organ dokonał wnioskowanego zwrotu za wskazane lata za wyjątkiem roku 2013. Stwierdził, że pierwszą czynnością organu było przekazanie sprawy do SKO pismem z dnia 16 czerwca 2019 r., a więc po upływie ponad 6 miesięcy, przy czym organ wniósł o rozstrzygnięcie, czy w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. W dniu [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji za lata 2014-2017, zaś co do roku 2013 r. uznało, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania wobec zaistnienia przesłanki z art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Następnie pismem z dnia 30 października 2019 r. organ ponownie wystąpił do SKO wnosząc o wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a SKO wydało decyzję z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia [...]. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, jednocześnie złożyła ponaglenie z dnia 20 listopada 2019 r. Zdaniem skarżącego opisany stan faktyczny wskazuje na prowadzenie postępowania przez organ w sposób przewlekły, gdyż jego wniosek powinien być rozpatrzony do dnia 29 grudnia 2018 r., ewentualnie do dnia 29 stycznia 2019 r. z uwagi na treść art. 139 O.p. Ponadto w sprawie przez cały czas jej rozstrzygania tj. rok, nie otrzymał żadnych informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy, ani o nowym terminie jej ostatecznego załatwienia, zaś pierwszą czynność podjęto po upływie ponad 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Skarżący zauważył, że jego wniosek dotyczył stwierdzenia i zwrotu nadpłaty, a nie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych co oznacza, że SKO powinno było orzec o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem wniosek taki pochodził od podmiotu (organu) nieposiadającego legitymacji do składania takich wniosków. Powołując się na przepis art. 79 § 2 O.p. skarżący dowodził, że zobowiązanie podatkowe za rok 2013 przedawniło się z dniem 31 grudnia 2018 r., a więc przed dniem złożenia przedmiotowego wniosku. Oznacza to, że organ uprawniony był do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty bez kierowania wniosków do SKO, a decyzja Kolegium pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał wyroki NSA i WSA dotyczące tej kwestii. Według skarżącego podejmowanie czynności w sprawie w odstępach kilkumiesięcznych oraz kierowanie niezasadnych wniosków do organu wyższego stopnia (SKO), jak również brak bieżącego informowania strony o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy wraz ze wskazaniem przyczyn tego stanu rzeczy i nowego terminu jej załatwienia, jednoznacznie wskazuje na naruszenie przepisów postepowania podatkowego w stopniu rażącym, a nadto naruszenie art. 120 , art. 121 § 1 i art. 125 O.p. Powyższe, zdaniem strony, w pełni uzasadnia przyznanie kwoty pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że złożony w dniu 29 listopada 2018 r. (data wpływu) wniosek skarżącego dotyczył decyzji podatkowych za lata 2013-2017 skierowanych do osoby, której spadkobiercą był skarżący. Stwierdził, że dnia 9 kwietnia 2019 r. skarżący do wniosku dołączył informację w sprawie podatku rolnego wraz z załącznikiem, w którym wskazał na ustawowe zwolnienie, wraz z postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...], zgodnie z którym nabył spadek po swoim ojcu zmarłym w dniu [...], właścicielu spornych nieruchomości. Organ zauważył, że w sprawie należało zastosować art. 97 § 1 O.p. i dlatego w pismach z dnia 14 czerwca i 6 sierpnia 2019 r. zwrócił się do SKO o rozstrzygnięcie kwestii stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych za lata 2013-2017 skierowanych do spadkodawcy. W dniu [...] Kolegium wszczęło takie postępowanie za lata 2015-2017 informując, pismem z dnia 16 lipca 2019 r., że postępowanie takie w stosunku do 2013 i 2014 r. nie może być wszczęte, gdyż żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od doręczenia decyzji. Wobec powyższego organ pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. ponownie wystąpił w tej sprawie do Kolegium wskazując, że wniosek strony z dnia 28 listopada 2018 r. zmierzał do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji za rok 2014, dotkniętej wadą nieważności. Organ zauważył, że decyzjami z dnia [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji organu za lata 2014-2017, a w dniu [...] zwrócona została stronie kwota należności głównej ([...] zł), a następnie w dniu [...] oprocentowanie nadpłaty ([...] zł). W dniu 30 października 2019 r. organ wniósł o wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności za 2013 r., gdyż decyzja z dnia [...] została doręczona spadkodawcy strony w dniu [...], tym samym termin pięcioletni do stwierdzenia jej nieważności upłynął w dniu [...]. Decyzją z dnia [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu za rok 2013. Tym samym wniosek dotyczący tego roku został rozstrzygnięty. Zdaniem organu w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż jeszcze przed ponagleniem SKO wydało decyzję dotyczącą 2013 r. Wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 958/16, podatnik podatku od nieruchomości będący osobą fizyczną, mimo braku możliwości domagania się stwierdzenia nadpłaty w trybie art. 75 O.p. może dochodzić tego m.in. z trybach nadzwyczajnych. Dlatego też zastosowany w sprawie tryb był prawidłowy i ostatecznie doprowadził do zwrotu nadpłaty za lata 2014-2017, zaś w przypadku roku 2013 SKO odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem organu, sposób odczytania pisma strony z dnia 28 listopada 2018 r. był prawidłowy jako wniosku o zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Jednocześnie z uwagi na stanowisko strony co do przedmiotu tego wniosku, organ wydał postanowienie z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. W piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. skarżący podtrzymał zgłoszone zarzuty wskazując, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji organu za 2013 r. została wydana przez SKO, podczas gdy właściwym do rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nadpłaty i orzeczenia o jej zwrocie był organ. Podkreślił, że przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie bezczynność organu, co podlega ocenie Sądu nawet wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie zostało wydane, w zakresie czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ drugiej instancji, a nie przez organ podatkowy pierwszej instancji. Dodał, że postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] stanowi w istocie uznanie zasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z treścią art. 149 § 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny (...) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2). Poza sporem w sprawie było to, że skarżący pismem z dnia 28 listopada 2018 r. złożył wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w związku z decyzjami w sprawie podatku od nieruchomości wydanymi w latach 2013-2017, skierowanymi do spadkodawcy skarżącego, który zmarł w dniu [...]. Decyzje te miały charakter ustalający wysokość zobowiązania podatkowego, o których mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p. i stały się decyzjami ostatecznymi. W związku z powyższym organ uznał, że wniosek strony zmierzał w istocie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podatkowych za wskazane w nim lata i dlatego pismami z dnia 14 czerwca i 6 sierpnia 2019 r. zwrócił się do SKO o rozstrzygnięcie, czy w tak określonej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności w trybie art. 247 O.p. Ostatecznie SKO stwierdziło nieważność tych decyzji dotyczących lat 2014-2017, zaś w stosunku do 2013 r., po kolejnym piśmie organu z dnia 30 października 2019 r., wydało w dniu [...], decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu za ten rok. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tego rozstrzygnięcia decyzją z dnia [...] SKO utrzymało w mocy własną decyzję stwierdzając, że taka kwalifikacja wniosku była dla podatnika korzystniejsza, gdyż zwrot nadpłaty w przypadku podatku od nieruchomości od osób fizycznych nie byłby możliwy bez wzruszenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania. Wskazało również, że podatnik nie kwestionował przyjętej kwalifikacji podania w stosunku do roku 2014. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie decyzji za 2013 r. było ustalenie, że żądanie to zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji, co nastąpiło w dniu [...]. Tym samym zastosowanie znalazł przepis art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Poza sporem było również, że pismem z dnia 20 listopada 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy dotyczącej stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2013 r., zaś postanowieniem z dnia [...] SKO uznało ponaglenie za nieuzasadnione stwierdzając, że organ dążąc do załatwienia przedmiotowego wniosku podjął działania zmierzające do ujawnienia nadpłaty i jej zwrotu, co mogło nastąpić po wzruszeniu decyzji ustalającej sporne zobowiązanie podatkowe i co mogło nastąpić w drodze jednego z postępowań nadzwyczajnych w tym poprzez stwierdzenie jej nieważności. Kolegium dodało, że wobec odmowy wszczęcia przez SKO postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, organ był uprawniony do oceny, że sprawa została rozstrzygnięta i nie było podstaw do wypowiadania się co do stwierdzenia i zwrotu nadpłaty. Bezsporne było także, że postanowieniem z dnia [...] organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2013, zaś postanowieniem SKO z dnia [...] postanowienie to zostało utrzymane w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w związku ze stanowiskiem strony wyrażonym w ponagleniu i skardze do WSA w Gliwicach, iż jej wniosek z dnia 28 listopada 2018 r. stanowił wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty za 2013 r., organ odmówił wszczęcia postępowania w tak określonej sprawie. SKO podzieliło ten pogląd stwierdzając, że nieskuteczne jest złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty, w sytuacji gdy kwota zobowiązania wynikała z decyzji podatkowej, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., a taka sytuacja wystąpiła w sprawie. Zgodnie z art. 139 § 1 O.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § 4 O.p.). W każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 140 § 1 O.p.). Na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 służy stronie ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia (art. 141 § 1 pkt 1 O.p.). W myśl art. 165 § 1 i 3 O.p. postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1), datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165 a (§ 3). Gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 165a zd. 1 O.p.). Zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.). Decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych (art. 128 O.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. 2019. 1170) "podatek od nieruchomości na rok podatkowy od osób fizycznych (...), ustala w drodze decyzji organ podatkowy (...)". W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd podziela pogląd wyrażony z wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 998/16, zgodnie z którym podatnik podatku od nieruchomości będący osobą fizyczną nie ma możliwości domagania się stwierdzenia nadpłaty w trybie art. 75 O.p. Podatnik taki ma prawo do nadpłaty, ale w drodze zakwestionowania decyzji ustalającej w trybie zwykłym lub w trybach nadzwyczajnych. Jeżeli w ten sposób dojdzie do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej, nadpłata stąd wynikająca będzie podlegała zwrotowi w terminie określonym w art. 77 § 1 pkt 1 O.p. Skoro w niniejszej sprawie z treści wniosku podatnika wynikało, że domaga się w istocie zwrotu nadpłaconego jego zdaniem podatku, przy czym do zwrotu takiego nie mogło dojść bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji ustalających ten podatek, to działając w dobrze pojętym interesie podatnika organ zinterpretował to żądanie w sposób prawidłowy uznając, że chodzi o wydanie tego rodzaju decyzji, które doprowadziłyby do spełnienia rzeczywistej woli podatnika. Kierując sprawę do trybu nadzwyczajnego celem stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, co umożliwiłoby realizację uprawnień podatnika, nie tylko nie naruszył prawa lecz wręcz działał w interesie podatnika. Należy stwierdzić, że postępowanie takie co do decyzji za lata 2014-2017 nie było przez skarżącego kwestionowane i w ich wyniku otrzymał on zwrot nadpłat za te lata wraz z oprocentowaniem. Dopiero wówczas, gdy odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji za rok 2013, podatnik w ponagleniu z dnia 20 listopada 2019 r. wskazał, że chodziło mu o stwierdzenie i zwrot nadpłaty bez konieczności usunięcia z obrotu prawnego decyzji ustalającej podatek za ten rok, co spowodowało, że organ wydał postanowienie z dnia [...] odmawiające wszczęcia takiego postępowania, przy czym uczynił to w terminie wynikającym z art. 139 § 1 O.p., bowiem w okresie 1 miesiąca od dnia, w którym takie sprecyzowanie żądania przez skarżącego zostało uczynione. Z tych przyczyn Sąd nie stwierdził by doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku strony o stwierdzenie i zwrot nadpłaty za 2013 r., a tym samym skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. mr