I SAB/Gl 4/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) zobowiązuje organ do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 10 grudnia 2013 r. doprecyzowanego w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek, w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty otrzymania akt; 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych. Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. A. G. (dalej: skarżąca, strona) wniosła do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na "opieszałość w wydaniu decyzji umarzającej oraz brak reakcji po zawezwaniu do załatwienia sprawy". W piśmie tym strona na wstępie wskazała, iż wnosi skargę na ZUS Oddział w B. ze względu na dalszą i niedopuszczalną opieszałość w wydaniu stosownej decyzji w sprawie umorzenia zaległości w związku z wydanym w dniu [...] r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt I SA/Gl 1446/16 uchylającym zaskarżoną decyzję organu w całości. Podniosła, że organ od czasu doręczenia tegoż wyroku zwleka z wydaniem stosownej decyzji, a więc dopuszcza się znacznej opieszałości. Dalej podała, że pismem datowanym na dzień 19 grudnia 2017 r., doręczonym organowi w dniu 28 grudnia 2017 r. wezwała organ do załatwienia sprawy oraz wydania stosownej decyzji stanowiącej wykonanie wyroku. Do chwili obecnej ZUS Oddział w B. ani nie ustosunkował się do przedmiotowego wezwania, ani też nie wydał stosownej decyzji. Skarżąca wskazała także, iż Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Z. D. K. zakończył postępowania egzekucyjne do majątku dłużniczki, wydając postanowienia o umorzeniu postępowań egzekucyjnych ze względu na ich bezskuteczność. Organowi postanowienia te doręczono w dniu 7 listopada 2017 r., a więc znacznie wcześniej, niż doręczono organowi wezwanie skarżącej z dnia 19 grudnia 2017 r. do wydania decyzji. Mimo to, organ nie zareagował, nadal opieszale rozpoznaje sprawę i uchyla się od wydania decyzji. Strona wymieniła dane dotyczące postępowań egzekucyjnych umorzonych przez Komornika D. K., zawieszonych z uwagi na postępowanie abolicyjne (w ramach którego skarżąca odwołała się do Sądu Okręgowego w B. i które nadal się toczy z uwagi na zaskarżenie wydanego postanowienia sądowego) i tych nie zawieszonych, podając numer akt komorniczych oraz datę wydania postanowienia o umorzeniu (miało to miejsce w dniach: 25, 27 i 30 października 2017 r.). Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. wskazał, iż jedną z podstaw prawnych umorzenia całości zadłużenia jest umorzenie postępowania egzekucyjnego przez prowadzącego je komornika z uwagi na bezskuteczność. Oświadczyła również, że z chwilą uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w B. w 2015 r. z wniosku Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. o wyjawienie majątku przez dłużnika została wpisana do Rejestru Sądowego jako osoba niewypłacalna. Zaistniały zatem niezaprzeczalne przesłanki umorzenia całości powstałego zadłużenia. Tymczasem ZUS Oddział w B. zaskarżył postanowienia Komornika umarzające postępowania egzekucyjne, które ze względu na wniesienie ich po terminie zostały oddalone przez Sąd Rejonowy Wydział [...] Cywilny w Z. (strona otrzymała już cztery postanowienia w tym zakresie). W ocenie strony, zaskarżanie tych postanowień było bezpodstawne w świetle faktów zawartych w uzasadnieniu postanowień wydanych przez Komornika. Do wspomnianych skarg strona odniosła się w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r., kwestionując takie czynności organu, przy jednoczesnej bierności po otrzymywaniu wielu pisemnych skarg strony wskazujących nieprawidłowości w prowadzonym przez Komornika postępowaniu egzekucyjnym, za które na równi z Komornikiem odpowiada ZUS. Skarżąca podniosła także, iż kwoty otrzymywane od Komornika, księgowane były przez organ w sposób dowolny, a nie jak to wynikało z pokrywanych tytułów wykonawczych. Nadto podkreśliła, że organ o stanie majątkowym strony powziął szczegółowe informacje z chwilą wniesienia przez nią wniosku o wszczęcie postępowania abolicyjnego, a następnie w dniu 12 lipca 2017 r. w związku z uzupełnieniem tych danych po wznowieniu postępowania na skutek uchylenia decyzji przez WSA w Gliwicach. Skarżąca zakwestionowała także, iż ZUS nagle zamierza prowadzić egzekucję z samochodu, który stanowi zabezpieczenie (poprzez przewłaszczenie) kredytu udzielonego na zakup tej ruchomości. Poza tym licytacja ponad dwunastoletniego pojazdu nie przyniosłaby kwoty wystarczającej na pokrycie kosztów z tym związanych. Tak więc, takie decyzje ZUS poczytuję, jako niezrozumiałe i niezgodne z prawem przedłużanie podjęcia decyzji i jej wydania co do umorzenia całości zadłużenia. W odpowiedzi na skargę profesjonalny pełnomocnik ZUS podał, że toczy się nadal w Sądzie Apelacyjnym w K. sprawa umorzenia zadłużenia skarżącej na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551, dalej: ustawa abolicyjna), co ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia okresu oraz kwoty zadłużenia mogącego podlegać umorzeniu, w związku ze złożoną przez skarżącą apelacją w sprawie dotyczącej umorzenia na podstawie ustawy abolicyjnej. Ponadto zwrócono uwagę, że Sąd w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. nie wskazał, że jedyną podstawą prawną umorzenia całości zadłużenia jest umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego z uwagi na jego bezskuteczność. Sąd wskazał jedynie, że bez udokumentowania przebiegu postępowania egzekucyjnego nie można zasadnie stwierdzić, że nie zachodzi całkowita nieściągalność. Podkreślono także, iż Sąd w tym orzeczeniu stwierdził, że "decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia". W piśmie z dnia 20 września 2018 r. pełnomocnik organu, odpowiadając na pytanie Sądu, wskazał że po wydaniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2017 r. decyzja nie została dotąd wydana. Podał także, iż na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] r. apelacja skarżącej od wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia 11 września 2016 r. została odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1a). W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania przez ZUS Oddział w B. w zakresie wydania decyzji w sprawie umorzenia zaległości wobec ZUS, wskazując w szczególności, że WSA w Gliwicach wydał w tej sprawie wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1446/16 uchylający zaskarżoną decyzję organu w całości, a kolejna decyzja do dnia wniesienia skargi nie została wydana. Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), który w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. (nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) stanowi, że przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym dotyczącym tego zagadnienia wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 69-70), jak również upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. O przewlekłości świadczy także nieuzasadnione obiektywnie przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze utrwalony jest także pogląd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce wówczas, gdy podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia spraw. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stwierdza się zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, LEX nr 1233717, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych niezależnie od podawanej numeracji systemu LEX, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w piśmiennictwie zwraca się również uwagę na to, że celem rozszerzenia kognicji sądów administracyjnych o badanie przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej w sprawach indywidualnych było zdyscyplinowanie organów administracji w celu nadawania sprawnego biegu sprawom, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela poprzez przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok VII nr 5 (38)/2011 r., s. 48). Zważywszy na przedmiot skargi wskazania wymaga, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Na mocy art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest – na mocy art. 36 k.p.a. - zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W przepisie tym nie zostały jednak określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 k.p.a. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy z określeniem przyczyn opóźnienia. Nadto wskazać również należy na generalną zasadę szybkości postępowania, wyrażoną we wspomnianym art. 12 § 1 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z nim organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. Postępowanie, w związku z którym skarżąca wniosła skargę na przewlekłe działanie ZUS zostało zainicjowane wnioskiem strony z dnia 10 grudnia 2013 r., który wpłynął do organu w dniu 13 grudnia 2013 r. Strona wskazała w nim, że wnosi o "umorzenie pozostałych zaległych należności wobec ZUS, które nie podlegają ustawie o abolicji w ramach pomocy małym przedsiębiorcom. Wykonując wezwanie organu z dnia [...] r., strona wypełniła załączone do pisma organu z dnia 20 grudnia 2013 r. druki, w tym druk opatrzony tytułem "Wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek". W druku tym, zakreślając stosowną pozycję, jednoznacznie wskazała, że wnosi o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek (druga z pozycji na oznaczenie zakresu wniosku, której nie zakreślono, zawierała miejsce na wpisanie, że wnosi się o umorzenie składek na określony fundusz za dany okres z podaniem kwoty). Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie, którego dotyczy niniejsza skarga zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z grudnia 2013 r. o umorzenie wszystkich jej zaległych należności wobec ZUS, które pomimo upływu prawie 5 lat nie zostało zakończone. Pierwsze decyzje w sprawie umorzenia podjęto w dniu [...] r., a po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy wydano decyzję z dnia [...] r. Do wydania pierwszego rozstrzygnięcia w sprawie upłynął zatem rok. W okresie tym organ uzyskał od skarżącej dokumenty wskazane w wezwaniu z dnia 20 grudnia 2014 r., złożone przez nią w dniu 9 stycznia 2014 r. Następnie w dniu [...] r. wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania, podając w nim, że organ prowadzi obecnie postępowanie w sprawie "ustalenia prawidłowych okresów podlegania przez stronę dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej". Organ wyjaśnił w nim także, iż ze względu na konieczność ustalenia bezspornego okresu podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, postępowanie w sprawie należy zawiesić do czasu uprawomocnienia się decyzji w sprawie podlegania tym ubezpieczeniom. Zawieszone postępowanie podjęto postanowieniem z dnia [...] r., podając, że postępowanie w sprawie ustalenia okresów podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu wykonywania działalności gospodarczej zostało zakończone w dniu [...] r. W aktach przekazanych Sądowi brak jakichkolwiek danych dotyczących przebiegu tego postępowania i sposobu jego zakończenia. W dniu 28 października 2014 r. skierowano do strony zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Z akt sprawy wynika, że w grudniu 2014 r. dokonywano działań wynikających z załączników do Procedury obsługi wniosków o umorzenie (dokonując w szczególności analizy możliwości płatniczych wnioskodawczyni, wypełniając informację o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, informację o zabezpieczeniach na majątku dłużnika, informację o stanie należności, sporządzając wniosek wewnętrzny w sprawie umorzenia należności. Z akt sprawy wynika także, iż w dniu [...] r. w związku z wnioskiem strony z dnia 13 grudnia 2013 r. wydano 3 decyzje, jedną w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, drugą o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 1997 r. do grudnia 1998 r. oraz trzecią o odmowie umorzenia zaległości na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, FP i FGŚP za okresy późniejsze niż wymienione w decyzji drugiej. Skarżąca w pismach, które wpłynęły do ZUS Oddział w B. w dniu 13 stycznia 2015 r. wniosła o ponowne rozpoznanie spraw rozstrzygniętych wszystkimi trzema wskazanymi wyżej decyzjami. Wnioski te zostały przekazane do ZUS Oddział w C. przy piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. W dniu [...] r. ZUS Oddział C. wydał 3 decyzje, wszystkie o tożsamym numerze głównym i numerze nagłówkowym, utrzymujące w mocy decyzje pierwszoinstancyjne, których numerów w sentencji ani w uzasadnieniu decyzji nie wymieniono. Sentencje te różnią się zatem jedynie okresami, za które należne były składki, których umorzenia odmówiono. Żadna z tych decyzji nie zawiera wskazania, że utrzymano nią w mocy decyzję o umorzeniu postępowania (pomimo, że jedna z decyzji z dnia [...] r. zawierała takie rozstrzygnięcie). W aktach sprawy brak dowodów doręczenia tych decyzji stronie. Znajduje się w nich natomiast pismo z dnia 27 kwietnia 2016 r., w którym odpowiadając na zapytanie strony dotyczące stanu sprawy, podano, że decyzja (jedna – dopisek Sądu) z dnia [...] r. została przesłana na błędny adres, w związku z czym nie mogą zostać uznane za skutecznie doręczone, a zatem postępowanie zostanie powtórzone. Do strony przesłano zatem pismo o zakończeniu postępowania i możliwości zaktualizowania danych (co strona uczyniła telefonicznie w dniu 9 maja 2016 r.). Następnie pismem z dnia 12 maja 2016 r. poinformowano stronę, że ze względu na zmianę właściwości rzeczowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przekazany do ZUS Oddział w B. W piśmie z dnia 13 maja 2016 r., przesłanym do ZUS Oddział w C. strona powtórnie zawnioskowała o ponowne rozpoznanie sprawy, dołączając do tego wniosku szereg wyjaśnień i dokumentów. Pismem z dnia 17 maja 2016 r. z uwagi na przeniesienie od dnia 2 maja 2016 r. do ZUS Oddział w B. realizacji zadań związanych z rozpatrywaniem wniosków o umorzenie należności z tytułu składek (w zakresie ponownego rozpatrywania spraw w drugiej instancji) przekazano to pismo wraz z załącznikami do ZUS Oddział w B. Pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. zawiadomiono stronę, że aktualnie prowadzone są czynności w celu dokonania prawidłowego rozliczenia konta strony jako płatnika składek. W piśmie tym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 1 września 2016 r. Decyzjami o stosownych numerach z dnia [...] r., doręczonymi w dniu 14 września 2016 r. uchylono dwie decyzje wydane w dniu [...] r. (tj. decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie umorzenia składek oraz decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek za okres od lipca 1997 r. do grudnia 1998 r.). Jedną z tych decyzji drugoinstancyjnej odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, drugą zaś z tych decyzji drugoinstancyjnych umorzono postępowanie podjęte na okoliczność złożonego w dniu 13 grudnia 2013 r. wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w części dotyczącej ubezpieczeń społecznych za okres od lipca 1997 r. do grudnia 1998 r. Z kolei trzecią decyzją drugoinstancyjną z dnia [...] r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za: 12/2003, za okres od 01/2004 do 04/2004, od 03/2005 do 07/2005, od 11/2005 do 12/2005, od 01/2006 do 04/2006, od 08/2006 do 04/2007, od 04/2009 do 06/2009, od 10/2009 do 12/2009, od 01/2010 do 06/2012 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek liczonych na dzień 13.12.2013 r. - [...] zł, kosztów upomnienia [...] zł - ubezpieczenie zdrowotne za: 12/2003, za okres od 01/2004 do 05/2004, za 07/2004, za okres od 01/2005 do 07/2005, od 08/2006 do 04/2007, od 10/2009 do 06/2012 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł; odsetek liczonych na dzień 13.12.2013 r. - [...] zł, kosztów upomnienia [...] zł; - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: 12/2003, za okres od 01/2004 do 04/2004, za 01/2005, za okres od 03/2005 do 07/2005, od 08/2006 do 04/2007, od 10/2009 do 06/2012 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek liczonych na dzień 13.12.2013 r. - [...] zł; kosztów upomnienia [...] zł. Pismem z dnia 19 września 2016 r. udzielono stronie odpowiedzi na pismo z dnia 20 lipca 2016 r. dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W dniu 14 października 2016 r. strona wniosła skargi na wskazane wyżej decyzje dnia [...] r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1447/16 oddalono skargę na decyzję ZUS z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania, a prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1448/16 oddalono skargę na decyzję ZUS z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z kolei wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1446/16 WSA w Gliwicach uchylił decyzję ZUS z dnia [...] r. nr [...], [...], którą utrzymano w mocy decyzję ZUS Oddział w B. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą umorzenia wymienionych wyżej należności. Wyrok ten wraz z uzasadnieniem wpłynął do organu w dniu 22 maja 2017 r. W notatce z dnia 9 czerwca 2017 r. stwierdzono brak podstaw do zaskarżenia tego orzeczenia. W dniu 20 czerwca 2017 r. ustalono telefonicznie w Kancelarii Komornika Sądowego, jaka kwota znajduje się w depozycie sądowym. W piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r., doręczonym w dniu 5 lipca 2017 r., organ poinformował stronę, że w związku z powyższym wyrokiem wszczyna postępowanie w celu ponownego rozpoznania wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek. Wskazał, że sprawa zostanie rozpoznana w oparciu o dokumenty zgromadzone do wniosku o umorzenie, strona ma także możliwość złożyć stosowne oświadczenia czy dokumenty, o ile zaistniały nowe okoliczności. W kolejnym piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. wyznaczono nowy termin rozpoznania sprawy do dnia 24 lipca 2017 r. W dniu 17 lipca 2017 r. wpłynęły do organu dokumenty przekazane przez stronę wraz z pismem z dnia 12 lipca 2017 r. W dniu 25 lipca 2017 r. do organu wpłynął odpis prawomocnego wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 17 lipca 2017 r., doręczonym 26 lipca 2017 r. zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania i wyznaczono jej 7-dniowy termin do złożenia wyjaśnień, przeglądania akt sprawy oraz złożenia oświadczenia końcowego. Postanowieniem z dnia [...] r. zawieszono postępowanie w sprawie złożonego przez stronę wniosku z dnia 13 maja 2016 r. o ponowne rozpatrzenie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że ponowna analiza sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych doprowadziła do ustalenia, że na obecnym etapie postępowania zasadne jest jego zawieszenie. Wynika to z faktu, że nadal trwa przez Sądem Okręgowym w B. postępowanie na okoliczność złożonego przez stronę odwołania od decyzji ZUS z dnia [...] r. określającej warunki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551), zwanej dalej ustawą abolicyjną. Wskazano także, iż w prowadzonym postępowaniu o umorzenie zadłużenia na podstawie ustawy systemowej – rozstrzygnięcie sądowe w sprawie umorzenia zadłużenia na podstawie ustawy abolicyjnej ma zasadnicze znaczenie w celu ustalenia okresu oraz kwoty zadłużenia mogącego podlegać umorzeniu. Równocześnie ZUS anulował pismo z dnia 17 lipca 2017 r. o zakończeniu postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie umorzenia. W aktach sprawy (k. 208) znajduje się także zawiadomienie Komornika Sądowego z dnia 3 sierpnia 2017 r. o bezskuteczności egzekucji (bez oznaczenia daty wpływu do organu). Pismem z dnia 13 września 2017 r. strona wniosła skargę na niewykonanie wyroku Sądu z dnia 5 kwietnia 2017 r., która ze względu na niedopuszczalność skargi na niewykonanie wyroku uchylającego decyzję administracyjną została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2017 r. W piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r. (które wpłynęło do organu w dniu 28 grudnia 2017 r.) strona wezwała stronę do załatwienia sprawy oraz wydania stosownej decyzji stanowiącej wykonanie wyroku. W odpowiedzi na to wezwanie z dnia 31 stycznia 2018 r., przekazanej do wysłania w dniu 8 lutego 2018 r., doręczonej w dniu 22 lutego 2018 r., organ poinformował stronę, że ustawa abolicyjna jest ustawą o szczególnym charakterze i rozstrzygnięcie dokonane na jej podstawie ma w prowadzonym postępowaniu charakter zagadnienia wstępnego. Rozstrzygnięcie sądowe w sprawie umorzenia zadłużenia na podstawie ustawy abolicyjnej ma bowiem zasadnicze znaczenie dla ustalenia okresu oraz kwoty zadłużenia mogącego podlegać umorzeniu. Przebieg badanego pod kątem przewlekłości postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 13 grudnia 2013 r., jednoznacznie wskazuje, że organ dopuścił się przewlekłości. Potwierdza to w pierwszym rzędzie okoliczność, iż żądanie strony nie jest ostatecznie rozstrzygnięte, pomimo, że za kilka miesięcy upłynie 5 lat od jego wniesienia (przy czym okres pozostawania sprawy w sądzie do czasu jej prawomocnego zakończenia obejmował ok. 9 miesięcy). Nadto podkreślenia wymaga, że w toku tego postępowania tylko dwukrotnie zawiadomiono stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i podano kolejne terminy (w piśmie z dnia 1 sierpnia 2016 r. wyznaczono ten termin na dzień 1 września 2016 r., a w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. na dzień 24 lipca 2017 r.). W aktach sprawy nie znajdują się inne pisma dotyczące takiego terminu, z czego wnioskować należy, że w pozostałych długotrwałych okresach postępowania obowiązek ten całkowicie ignorowano. Na uwagę zasługuje także fakt, iż z akt sprawy nie wynika, aby organ czynił jakiekolwiek czasochłonne i skomplikowane ustalenia dotyczące zaistnienia przesłanek umorzenia zaległości, które wymagałyby aktywności innych organów. Na obecnym etapie postępowania zgromadzony materiał dowodowy obejmuje bowiem jedynie dokumenty złożone przez stronę, Poza tym pewne dane pozyskano telefonicznie w dniu 20 czerwca 2017 r. od Komornika Sądowego. Z kolei kwestia ustalenia ciążących na stronie zaległości wobec ZUS zajęła organowi ponad 8 miesięcy, przy czym w aktach sprawy brak danych o podejmowanych wówczas czynności, nie jest nawet jednoznacznie określony zakres tych ustaleń, zważywszy, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia [...] r. najpierw podano, że konieczne jest ustalenie prawidłowych okresów podlegania przez stronę dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, by dalej stwierdzić, że postępowanie należało zawiesić do czasu uprawomocnienia się decyzji w sprawie podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym (do akt sprawy nie załączono takiej decyzji, w związku z czym Sąd nie może sformułować żadnych wniosków w oparciu o jej treść; nie przedstawiono mu również żadnych danych uzasadniających wielomiesięczny okres ustalania okresów podlegania ubezpieczeniom.). Zawieszone postępowanie podjęto postanowieniem z dnia [...] r., podając, że postępowanie w sprawie ustalenia okresów podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu wykonywania działalności gospodarczej zostało zakończone w dniu [...] r. W aktach przekazanych Sądowi brak jakichkolwiek danych dotyczących przebiegu tego postępowania i jego rezultatów. W tym stanie rzeczy trudno stwierdzić, że tak długi czas był realnie potrzebny na przeprowadzenie czynności, które co do zasady opierają się na danych posiadanych przez ZUS. Kolejne zawieszenie postępowania nastąpiło w sierpniu 2017 r., celem oczekiwania na rozstrzygnięcie sądowe w sprawie umorzenia zadłużenia na podstawie ustawy abolicyjnej, które ma, zdaniem ZUS, zasadnicze znaczenie dla ustalenia okresu oraz kwoty zadłużenia mogącego podlegać umorzeniu. Podkreślenia w tym miejscu na wstępie wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy abolicyjnej regulacja ta obejmuje nieopłacone składki na ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne. Z treści wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] r., utrzymanej w mocy uchyloną przez Sąd decyzją z dnia [...] r. wynika, że odmowa umorzenia obejmuje także nieopłacone składki na poszczególne ubezpieczenia za okres, który rozpoczął się pod koniec 2009 r. i trwał nieprzerwanie do połowy 2012 r., z czego wynika, że skarżąca zalegała ze składkami także i za ten okres. Zgodnie z art. 1 ust. 8 ustawy abolicyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję określającą warunki umorzenia, w której ustala także kwoty należności, o których mowa w ust. 1 i 6, z wyłączeniem kosztów egzekucyjnych. Na mocy art. 1 ust. 10 tej ustawy warunkiem umorzenia należności, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 6 tej ustawy jest nieposiadanie na dzień wydania decyzji, o której mowa w ust. 13 pkt 1, niepodlegających umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 stycznia 1999 r., do opłacenia których zobowiązana jest osoba prowadząca pozarolniczą działalność lub płatnik składek, o którym mowa w ust. 2, oraz należnych od tych składek odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Art. 1 ust. 7 ustawy abolicyjnej stanowi, że umorzeniu podlegają również należności, o których mowa w ust. 1 i 6, które do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zostały rozłożone na raty i nie zostały opłacone do dnia złożenia wniosku o umorzenie. Należności te podlegają wyłączeniu z umowy o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty. Warunek, o którym mowa w ust. 10, uważa się za spełniony po opłaceniu pozostałych należności objętych umową. Z kolei art. 1 ust. 11 tej ustawy określa, że niepodlegające umorzeniu należności, o których mowa w ust. 10, podlegają spłacie w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 8. Z kolei art. 1 ust. 12 stanowi, że w przypadku, gdy w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 8, niepodlegające umorzeniu należności, z wyłączeniem składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, zostaną rozłożone na raty albo zostanie odroczony termin ich płatności, warunek, o którym mowa w ust. 10, uważa się za spełniony po ich opłaceniu. W myśl art. 1 ust. 13 ustawy abolicyjnej ZUS wydaje decyzję o: 1) umorzeniu należności, o których mowa w ust. 1 i 6 - po spełnieniu warunku, o którym mowa w ust. 10, z uwzględnieniem ust. 7, 11 i 12, lub 2) odmowie umorzenia należności, o których mowa w ust. 1 i 6 - w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, z uwzględnieniem ust. 7, 11 i 12. Decyzja, wydana na podstawie art. 1 ust. 8 ustawy abolicyjnej musi składać się z dwu koniecznych elementów, tj. z ustalenia kwoty należności, które podlegać będą umorzeniu oraz określenia warunków umorzenia, czyli ustalenia kwoty należności nieumarzalnych, wymagających spłacenia (por. m.in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt III AUa 869/16, LEX nr 2418135). Przedstawiona wyżej regulacja nie określa zatem wprost, aby postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości na podstawie ustawy abolicyjnej skutkowało niedopuszczalnością prowadzenia i zakończenia postępowania w zakresie umorzenia zaległości w oparciu o u.s.u.s. Nadto zauważyć warto, że z informacji przekazanych Sądowi wynika, iż apelacja strony od wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] r. dotyczącego decyzji ZUS z dnia [...] r. określającej warunki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie ustawy abolicyjnej została odrzucona. Zauważenia także wymaga, iż oba te postępowania prowadzone są przez ten sam organ, w związku z czym nie zachodzi sytuacja, w której długotrwałość postępowania abolicyjnego przed organem wynikałaby z niesprawności działania innego podmiotu niż ZUS. W ocenie składu orzekającego stwierdzona przewlekłość postępowania, aczkolwiek naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę (jak wskazano m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907). Dokonując takiej oceny Sąd stwierdził, że wobec wykazywanej przez organ w ciągu postępowania aktywności, a także braku szczegółowych danych dotyczących przebiegu postępowania zmierzającego do ustalenia okresów podlegania przez stronę obowiązkowi uiszczania składek, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa byłoby niezasadne. Sąd, dopełniwszy wymogu zwrócenia się o informacje o czynnościach podjętych w okresie pomiędzy wniesieniem skargi (udzieleniem odpowiedzi na skargę) a dniem wyrokowania (co akcentowano m.in. w wyroku NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 105/17, LEX nr 2469177) otrzymał pismo ZUS z dnia 20 września 2018 r. Wynika z niego, że po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2017 r. decyzja nie została wydana, a apelacja skarżącej od wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] r. została odrzucona postanowieniem z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy zasadne stało się zastosowanie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Termin ten w niniejszej sprawie określono na dwa miesiące od daty zwrotu akt po stwierdzeniu prawomocności orzeczenia. Sąd zobowiązał organ, aby w tym terminie wydał decyzję w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 10 grudnia 2013 r., doprecyzowanego w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. Oczywiste jest, że termin ten zakreślono na wydanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu wspomnianego wniosku, w tej części żądania strony, która dotąd nie została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta (co wynika także ze wspomnianych wyżej wyroków tut. Sądu z dnia 5 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I SA/Gl 1447/16 i I SA/Gl 1448/16). Stan taki jest skutkiem uwzględnienia skargi w wyroku tut. Sądu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1446/16. W orzeczeniu tym wskazano, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, przy czym okresy składkowe, które wskazano w decyzji organu odwoławczego nie są w pełni tożsame z okresami wymienionymi w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji. Nadto okresy składkowe objęte odmową umorzenia wskazane w decyzji organu odwoławczego pokrywają się w części z okresami, które określono jako przedawnione w znajdującym się w aktach sprawy piśmie ZUS z dnia 19 września 2016 r., W piśmie tym ZUS, odpowiadając na zapytanie strony domagającej się wyjaśnień dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazał, że "dokonał ponownej analizy podjętych działań mających na celu ustalenie aktualnego stanu zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek oraz wyjaśnienia przyczyn nie skierowania do egzekucji pozostałych należności składkowych, do opłacenia których strona była zobowiązania jako płatnik składek". Wobec owych rozbieżności w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. Sąd zobowiązał ZUS do precyzyjnego ustalenia i wykazania aktualnego stanu zaległości skarżącej wobec ZUS. W tym stanie rzeczy, wobec wykazanych niejasności, sentencja niniejszego orzeczenia z obiektywnych przyczyn nie mogła precyzyjniej określać należności, co do których należy w zakreślonym terminie wydać rozstrzygnięcie. Na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że "użycie w art. 149 § 2 p.p.s.a. spójnika "lub" oznacza, że oba przewidziane w tym przepisie rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie, użycie zaś czasownika "może" przesądza o tym, iż mają one charakter fakultatywny. O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu" (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1268/16, LEX nr 2255862). Przy tym, orzeczenie każdego z nich nie jest uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem na podstawie art. 149 § 1 a P.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło w stopniu rażącym. Omawiana grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por. np. wyroki NSA: z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma natomiast przede wszystkim na celu zapewnienie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (por. wyroki NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16, z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1662/16, LEX nr 2352647, uchylając wyrok sądu I instancji oddalający skargę i przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 10.000 zł - "kwota ta – poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539/VII Kadencja), instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2004 r. Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.). Kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek bezczynności lub przewlekłości organu administracyjnego. Podsumowując, suma pieniężna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny (zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej)". Przyznając kwotę w wyżej wskazanej wysokości NSA miał także na uwadze, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od 2011 r. Przyznanie skarżącej sumy pieniężnej było w niniejszej sprawie zasadne także ze względu na standardy wypracowane w tym zakresie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Wspomniana w cytowanym wyżej orzeczeniu NSA ustawia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (dalej: ustawa skargowa) była dwukrotnie nowelizowana, m.in. w celu dostosowania praktyki orzeczniczej do wymogów ETPC. Po pierwsze, z dniem 1 maja 2009 r. wprowadzono (w miejsce dotychczasowej fakultatywności) obowiązek przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w razie uwzględnienia skargi, przewidziano jej dolną granicę na poziomie 2.000 zł, a górną podwyższono z 10.000 zł do 20.000 zł. Następnie, z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację, określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania. Przewidziano także, iż sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania. Podkreślenia wymaga, że obie wspomniane nowelizacje były reakcją ustawodawcy polskiego na wytykaną Polsce przez ETPC wadliwość stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu odpowiedniego zadośćuczynienia. Przykładowo w sprawie Jagiełło przeciwko Polsce (skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., § 13 i § 42. LEX nr 211793), w której sąd krajowy stwierdził przewlekłość postępowania, lecz nie zasądził kompensaty na rzecz skarżącego, Trybunał uznał skarżącego za "ofiarę" w rozumieniu art. 41 EKPC i przyznał mu kwotę 4.800 euro tytułem szkody niemajątkowej. Omawianą problematykę obrazują także m.in. decyzje ETPC z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie Urbańczyk przeciwko Polsce, skarga nr 33777/96, LEX nr 55263, z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie Charzyński przeciwko Polsce, skarga nr 15212/03, LEX nr 148857, z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie Michalak przeciwko Polsce, skarga nr 24549/03, LEX nr 148865, z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie Dziedzic przeciwko Polsce, skarga nr 50428/99, LEX nr 151018. W swoim orzecznictwie ETPC stwierdza, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. wyrok z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie 36813/97 Scordino przeciwko Włochom, LEX nr 174551). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, w niektórych przypadkach przewlekłość może skutkować jedynie minimalną szkodą lub jej całkowitym brakiem, jednak ETPC w sprawach dotyczących przewlekłości postępowania niemal zawsze zakłada, że szkoda taka nastąpiła i wymaga takiego samego podejścia od sądów krajowych (por. P. Hofmański, A. Wróbel, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, t. I. Komentarz do art. 1 – 18, Warszawa 2010, red. L. Garlicki, s. 373). Cel kompensacyjny obok celu prewencyjnego ETPC akcentuje także w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. w sprawie 61444/00 Krasuski przeciwko Polsce (LEX nr 153380), wskazując, że dostępne dla skarżącego w prawie krajowym środki do wniesienia skargi na nadmierną długość postępowania są skuteczne w rozumieniu art. 13 Konwencji, jeśli zapobiegają zarzucanemu naruszeniu bądź jego dalszemu trwaniu lub dają odpowiednie wynagrodzenie za każde naruszenie, które już zaszło. W świetle powyższych orzeczeń konieczność zasądzenia w wyroku sądu krajowego, stwierdzającym przewlekłość postępowania, odpowiedniej kompensaty na rzecz skarżącego nie może być kwestionowana. Realizując ten wymóg Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznał skarżącej z urzędu sumę pieniężną w kwocie 2000 zł, uznając ją za adekwatną w świetle zasad wynikających z ustawy skargowej. Wartość ta spełnia także niewątpliwie jedyne kryterium określone w P.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, a więc w 2018 r. nie może być wyższa niż 18.655,65 zł (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. i w drugim półroczu 2017 r. – M.P. poz. 197). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1 a i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nie znajdując podstaw do oddalenia skargi, o co wnosił profesjonalny pełnomocnik organu, wskazać należy na marginesie, że odpowiedź na skargę dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania winna zawierać szczegółowy chronologiczny opis podejmowanych w sprawie czynności, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono. Nadto przekazano Sądowi akta, wprawdzie kolejno ponumerowane, w niektórych fragmentach nie zachowują chronologii.