I SAB/Gl 9/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Asesor WSA Monika Krywow, Sędzia WSA Bożena Pindel, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłość postępowania wznowieniowego Prezydenta Miasta R. w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości za rok 2009 oddala skargę. Podaniem z 25 marca 2020 r. M.S. (dalej zwana: strona lub skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w sprawie wznowionej postanowieniem z [...] r. w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości na 2009 r. Formułując żądania strona domagała się: 1) stwierdzenia przewlekłości w działaniach organu, 2) stwierdzenia, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, 4) zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w kwocie [...] zł, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że postępowanie podatkowe w trybie zwykłym zakończyło się wydaniem decyzji z [...]r., ustalającej wysokość podatku od nieruchomości na 2009 r. Następnie, po wznowieniu postępowania postanowieniem z [...]r., organ wydał decyzję z [...]r., którą wzruszył decyzję pierwotną i ustalił podatek od nieruchomości za w/w okres w wysokości wyższej niż poprzednio. Wskutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej zwane: SKO lub Kolegium) decyzją z [...]r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W efekcie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 lipca 2015 r. sygn. I SA/Gl 179/15 skargę strony oddalił. Decyzją z [...]r. Prezydent Miasta, załatwiając sprawę ponownie, odmówił uchylenia – w wyniku wznowionego postępowania – własnej decyzji z [...]r. ustalającej wysokość podatku od nieruchomości na 2009 r., stwierdzając, że wprawdzie zaistniały przesłanki określone w art. 240 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, jednak wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty nie jest możliwe ze względu na upływ terminów, o których mowa w art. 68 Ordynacji podatkowej. Zdaniem skarżącej w sprawie miały miejsce wieloletnie przestoje, co świadczy o rażącej przewlekłości postępowania. Dodała ona, że złożyła ponaglenie do SKO w Katowicach, które nie zostało jeszcze rozpatrzone. Organ I instancji przekazując ponaglenie do SKO zwrócił uwagę, że jego zdaniem uprawniony był on do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 68 § 5 Ordynacji podatkowej, tj. do przyjęcia, że nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia z uwagi na wyłonienie się w sprawie zagadnienia wstępnego podlegającego rozpatrzeniu przez inny organ lub sąd. Za zagadnienie wstępne uznał organ oczekiwanie na rozstrzygnięcie w toku postępowania sądowoadministracyjnego kwestii oceny prawidłowości decyzji kasatoryjnej z [...]r. wydanej przez SKO. Jednakże nawet gdyby uznać, że jakieś (choć nie wskazane przez organ) zagadnienie wstępne miał rozstrzygnąć WSA w Gliwicach, to stosując literalnie art. 68 § 5 Ordynacji podatkowej przyjąć należało, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia zaistnieć mogłoby co najwyżej w okresie od [...]r. przez okres dwóch lat, bowiem to jest maksymalny okres zawieszenie biegu terminu przedawnienia przewidziany ww. przepisem. Dla takiego stanowiska w tej sprawie brak jednak jakichkolwiek podstaw. Niezależnie od tego, postępowanie organu trwało dłużej niż dwa lata. Do przedmiotowej skargi strona załączyła kopię ponaglenia z 25 marca 2020r. wniesionego do SKO. W odpowiedzi na skargę oraz pismach uzupełniających organ wniósł o jej oddalenie, akcentując, że w toku postępowania nie pozostawał w bezczynności. Wyjaśnił w szczególności, że: 1) po otrzymaniu decyzji SKO z [...]r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z [...]r., organ I instancji nie podjął żadnych czynności, gdyż na decyzję Kolegium strona wniosła skargę do WSA w Gliwicach, stąd organ oczekiwał na otrzymanie prawomocnego wyroku sądowego; 2) strona 7 grudnia 2017 r. złożyła informacje podatkowe (w związku z uprawomocnieniem się postanowienia Sądu Rejonowego w R. z [...]r. sygn. akt [...], o zasiedzeniu.), w których wykazała do opodatkowania inny niż wcześniej przedmiot opodatkowania oraz inną niż poprzednio podstawę opodatkowania, co wymagało stosownej weryfikacji. W polemice z tym stanowiskiem skarżąca podniosła m.in., że: - bez znaczenia z punktu widzenia oceny przewlekłości postępowania pozostaje oczekiwanie przez organ na wyrok WSA w Gliwicach i argumenty w nim wyrażone, bowiem SKO w swoim rozstrzygnięciu przedstawiało już stosowną argumentację odnośnie przesłanki wznowieniowej z art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej; - bez znaczenia dla sprawy pozostaje również postanowienie Sądu Rejonowego w R. z [...]r. sygn. akt [...], gdyż postępowanie o zasiedzenie miało bardzo precedensowy charakter. Pełnomocnik przypomniał, że strona przez bardzo długi okres pozostawała z wyłącznej winy organu w niepewności, co do zagrożenia obciążenia jej w jednym momencie podatkiem od nieruchomości za lata 2009-2014. Organ jej argumenty odrzucał, po czym wydawał rażąco naruszające prawo decyzje, zwiększające o ponad 300% wymiar podatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej zwana: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przypomnieć trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Z kolei przewlekłość postępowania organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W tej sprawie skarga strony dotyczy przewlekłości postępowania Prezydenta Miasta R. w sprawie wznowionej postanowieniem z [...]r. w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości na 2009 r. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto do stwierdzenia, że organ ewentualnie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19; postanowienie NSA z 9 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18). Zapatrywanie to wynika wprost z treści przywołanego wyżej art. 149 § 1 p.p.s.a. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie (wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie), w określonym przez prawo terminie. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na przewlekłe postępowanie organu w sprawie wznowionej postanowieniem z [...]r. w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości na 2009 r., a zatem – jak to już nadmieniono – dotyczy sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w w/w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go – jak twierdzi skarżąca - wydaniem w terminie stosownej decyzji, czy postanowienia. Zatem istota i skutek skargi w tym zakresie, jak tego domaga się skarżąca, polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobligowany jest zobowiązać organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu administracyjnego wynikającego z przepisów prawa oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Skarga na przewlekłość postępowania, ze swej istoty, ma bowiem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże w tej sprawie – co należy podkreślić - skarga na przewlekłość została wniesiona 16 kwietnia 2020 r., zaś organ wydał decyzję kończącą postępowanie (kwestionowane w skardze) [...]r. Oznacza to, że skarga na przewlekłość postępowania została wniesiona już po zakończeniu postępowania administracyjnego i po wydaniu oraz doręczeniu decyzji stronie. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe uwzględnienie przez Sąd skargi na przewlekłość postępowania, skoro akt lub czynność, do których dokonania Sąd mógłby zobowiązać organ administracji, został już wydany. W takim przypadku niewątpliwie brak jest podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zakreślenie terminu do dokonania czynności bądź wydania aktu, gdyż – jak zaakcentowano wyżej - skarga na przewlekłość postępowania może być złożona dopóty, dopóki toczy się jeszcze postępowanie administracyjne. W tej sytuacji skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona do Sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku, nie mogła zostać uwzględniona (zob.: M.Jagielska, J.Jagielski, R.Stankiewicz, M.Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. komentarz do art. 149). Odnośnie żądania skarżącej zasądzenia od organu na jej rzecz odpowiedniej sumy pieniężnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma niewątpliwie charakter kompensacyjny, jednakże ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości, jak i tego czy istnieje konieczność zrekompensowania takiego faktu stronie skarżącej, oczekującej na wydanie rozstrzygnięcia w jej sprawie. W tej sprawie opisane wyżej okoliczności nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania oczekiwania na orzeczenie organu, gdyż przed wniesieniem skargi do Sądu organ wydał już stosowną decyzję ([...]r.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.