II SA/Gl 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K.B. i J.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie sposobu przetrzymywania zwierząt przez A. K. zam. w C. przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Weterynarii w B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] o dokonanie ustaleń dotyczących legalności budynku znajdującego się na wspomnianej działce. Postępowanie zostało zainicjowane przez K. B. i J. B. zam. w C. przy ul. [...]. Współwłaścicielami nieruchomości są A. K. oraz K. B. i J. B.. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie. Podczas kontroli dnia [...] r. stwierdzono, że w pomieszczeniu garażowo-gospodarczym znajduje się 25 kur. Jednakże w związku z oświadczeniem A. K., że hodowla została zlikwidowana, decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. Jednocześnie stwierdził, iż budynek stanowi samowolę budowlaną. Jednakże w związku z tym, iż został on wzniesiony przed [...] r., do jego ewentualnej legalizacji zastosowanie znajdą przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Pismem z dnia [...] r. K. i J. B. poinformowali organ nadzoru budowlanego, że A. K. ponownie utrzymuje kury w pomieszczeniu garażowo-gospodarczym. Okoliczność ta została potwierdzona w trakcie oględzin dnia [...] r. Następnie organ decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił zmiany swej poprzedniej decyzji uznając, iż w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB dla Powiatu [...] z dnia [...] r.. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było to, że organ I instancji swą decyzją rozstrzygnął w istocie o kilku kwestiach, podlegających różnym reżymom prawnym. W zakresie legalności obiektów budowlanych faktycznie należało orzec na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jednakże ocena legalności sposobu użytkowania powinna nastąpić na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących. W konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z [...] r. [...] stwierdził nieważność decyzji PINB dla Powiatu [...] z dnia [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB dla Powiatu [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarskiego w C. przy ul. [...]. W ocenie organu budynek powyższy od chwili swego wybudowania był wykorzystywany na cele związane z gospodarką rolną. Nie doszło zatem do zmiany sposobu użytkowania budynku. Na skutek odwołania K. i J. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Jednakże w wyniku skargi K. i J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ŚWINB w ramach postępowania autokontrolnego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości swą decyzję z dnia [...] r. oraz decyzję PINB z dnia [...] r. Podejmując postępowanie PINB dla Powiatu [...] dokonał dnia [...] r. kolejnych oględzin spornej nieruchomości. W ich ramach stwierdzono, iż na ogrodzonym wybiegu przy budynku garażowo gospodarczym znajduje się 9 kur. Po oględzinach J. B. złożył do organu pisemne oświadczenie, że o terminie czynności dowiedział się 20 godzin przed jej rozpoczęciem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB dla Powiatu [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Nie stwierdził bowiem nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W jego ocenie utrzymywanie kilku kur nie stanowi przesłanki do nakazania przywrócenia użytkowania obiektu do stanu poprzedniego. Na skutek odwołania K. i J. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał mu do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było niewykazanie, czy w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (niezależnie od ilości kur). Nie wyjaśniono również innych okoliczności sprawy (między innymi dotyczących następców prawnych poprzedniej właścicielki nieruchomości A. K.). Niezależnie od tego organ odwoławczy wskazał PINB dla Powiatu [...], iż w sprawie winien on zastosować art. 50 ustawy prawo budowlane (w jego pierwotnym brzmieniu) oraz dokonać ustaleń, czy budynek gospodarczy spełnia wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego PINB dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wyjaśnił, że w sprawie ustalone zostało, że współwłaścicielami nieruchomości są A. K. oraz K. i J. B.. Budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany w [...] r. i od samego początku był wykorzystywany między innymi do przetrzymywania tam królików i kur. Uznał, że skoro budynek został wybudowany pod rządem ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie można zastosować rozwiązania przewidzianego w art. 50 ustawy z 1994 r. Podniósł wreszcie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, gdyż od samego początku były tam hodowane kury. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. i J. B.. Podnieśli, iż sporny obiekt jest w istocie budynkiem inwentarskim i takie wymagania powinien spełniać. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał organ I instancji do dokonania kontroli w ramach postępowania odwoławczego. Dotyczyło to ustalenia, czy sporny budynek spełnia wymagania stawiane budynkom inwentarskim zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym PINB dla Powiatu [...] przeprowadził oględziny, w ramach których dokonał obmiaru pomieszczenia oraz ustalił, iż przebywają w nim aktualnie 4 kury. Pismem z dnia [...] r. poinformował organ II instancji o swych ustaleniach. Wskazał jednocześnie, że przepisy dotyczące pomieszczeń inwentarskich mają zastosowanie do budynków mających kubaturę przynajmniej 1500 m3 a sporny obiekt ma kubaturę zaledwie 34,78 m3. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Uznał, że w sprawie nie wykazano, iż doszło do zmiany sposobu wykorzystania spornego obiektu. Za taką nie można uznać bez wątpienia utrzymywanie w budynku 4 kur. Niezależnie od tego wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w C. w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dopuszcza na obszarze, gdzie znajduje się działka skarżących, utrzymywanie zwierząt gospodarskich. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyi K. i J. B.. Domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili organowi II instancji: - błędne ustalenie, iż w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jednocześnie wskazali, iż stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie uległo diametralnej zmianie w stosunku do jego poprzednich rozstrzygnięć, - brak uwzględnienia, iż sporny budynek stanowi zagrożenie higieniczne i pożarowe, - pominięcie w sprawie przedmiotu postępowania, jakim jest nielegalna zmiana sposobu użytkowania budynku. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrywana sprawa dotyczy sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego w C. przy ul. [...]. Postępowanie w sprawie toczy się od [...] r. Wszystkie rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] zmierzały do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Stał on na stanowisku, iż w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo gospodarczego, gdyż od momentu jego wybudowania był wykorzystywany na cele związane z hodowlą (w istocie utrzymywaniem) niewielkiej ilości zwierząt gospodarskich. Organ II instancji stał na przeciwnym stanowisku trzykrotnie uchylając decyzje PINB dla Powiatu [...]. I wreszcie w zaskarżonej decyzji zmienił diametralnie swoje stanowisko uznając, iż rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada przepisom prawa. Sąd nie przesądza, czy w sprawie doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego. Jednakże nie do zaakceptowania jest okoliczność, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując kolejny raz rozstrzygnięcie zmienia zupełnie swoje stanowisko nie wyjaśniając przyczyn takiego stanu. W istocie powtarza jedynie stanowisko organu I instancji. Takie działania stoją w sprzeczności z wyrażoną w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 - w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.") zasadą przekonywania. Podobnie art. 11 k.p.a. wskazuje, że "organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu". Dotyczy to zwłaszcza spraw, gdzie występują strony o spornych interesach. A w rozpatrywanej sprawie ewidentnie występuje konflikt pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości. Sąd ma świadomość, iż przepisy prawa budowlanego nie powinny służyć rozwiązywaniu tego typu konfliktów, ale to w żaden sposób nie zwalnia organów administracji do prowadzenia sprawy zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi skład orzekający uznał, iż organy administracji nie pominęły przy rozstrzyganiu przedmiotu postępowania. W ramach postępowania dowodowego były bowiem analizowane kwestie dotyczące tego, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. W kontekście tego niezasadne są zarzuty dotyczące uciążliwości powodowanych przez przebywające w pomieszczeniu kury. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważy ponownie czy decyzja organu I instancji było prawidłowa, i czy w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Jednocześnie przy wydawaniu decyzji, uwzględniając nakazy zawarte w art. 8 i 11 k.p.a., uzasadni swe rozstrzygnięcie tak, aby odpowiadało ono wspomnianym zasadom.