II SA/Gl 10/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi E.W. i P.W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Starosta R. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) zmienił decyzję Starosty R. z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia K.D. i B.S. na przebudowę dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...] w T. przy ul. R. – w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego z adaptacją poddasza na część mieszkalną. W uzasadnieniu powołano się na pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, upoważnienie Ministra Infrastruktury do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w zakresie planowanej przebudowy i nadbudowy, ocenę techniczną dotyczącą wpływu nadbudowanego budynku nr [...] na budynek sąsiedni o nr [...] oraz na oświadczenie projektanta o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W wyniku wniesionego przez E. i P. W. – współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości – odwołania Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] o nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zreformował decyzję organu I instancji w ten sposób, że uchylił decyzję z dnia [...] i orzekł o odmowie udzielenia zgody na zmianę decyzji Starosty R. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że z "Oceny technicznej wpływu przebudowy dachu w budynku mieszkalnym 1-rodzinnym przy ul. R. w T. na sąsiedni budynek nr [...]" nie wynika aby planowana nadbudowa nie pogorszyła ciągu w przewodach kominowych wyprowadzonych ponad dach budynku nr [...]. Nadto zlecono Staroście R. przeprowadzenie oględzin w celu dokładnego określenia położenia istniejących kominów na dach budynku nr [...] w stosunku do budynku nr [...]. Poza tym organ odwoławczy na podstawie dokonanych pomiarów odległości komina od ściany szczytowej budynku nr [...] oraz zgodnie z [...] "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły" stwierdził, że przy tak projektowanej wysokości ściany budynku nr [...] w celu zapewnienia prawidłowego ciągu w przewodach kominowych budynku nr [...] koniecznym jest podwyższenie jego komina o 2,5m. Zatem skoro inwestorkom nie uda się doprowadzić do podwyższenia komina na sąsiednim budynku to wysokość na jaką będą mogły podwyższyć dach swojego domu to ok. 1,70m. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziły się wnioskodawczynie – K.D. i B.S., które w dniu [...] wniosły skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku uwzględnienia skargi wyrokiem z dnia 12 maja 2006r. o sygn. akt II SA/Gl-667/05 uchylił kontrolowaną decyzję i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Jeszcze przed wydaniem w/w wyroku, w dniu [...] K.D. i B.S. złożyły kolejny wniosek o zmianę decyzji Starosty R. z dnia [...] nr [...] "w sprawie zmiany konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym 1-rodzinnym w T. przy ul. R. zgodnie z załączonym nowym projektem przebudowy dachu". Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta R., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) ponownie zmienił decyzję Starosty R. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na przebudowę dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...] w T. przy ul. R. – w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne. W uzasadnieniu wyjaśniono, że nowy projekt uwzględnia wszystkie sugestie ujęte we wcześniejszej decyzji Wojewody Ś. Wykonany jest zgodnie z warunkami wypisu nr [...] z dnia [...] z tekstu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. Nowa wysokość budynku od strony sąsiada będzie wynosić ok. 1,5m, a w kalenicy 3,4m; dach dwuspadowy z kalenicą prostopadłą do ul. R. Od decyzji tej odwołanie wnieśli E. i P. W. – współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości. Podkreślili, że według ostatecznej decyzji Wojewody Ś. dozwolona wysokość przebudowanego dachu miała wynosić w kalenicy 1,70m zaś projekt przewiduje 3,4m. Natomiast dwuspadowy dach z kalenicą prostopadłą do ul. R. oznacza, że spad jest na dach budynku sąsiedniego – czyli stron odwołujących się. Nie określono w projekcie sposobu odpływu wody deszczowej, ani skutków zalegania śniegu na dachu budynku stron. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że wysokość kalenicy 1,70m określona została dla poprzedniego projektu tj. dachu o kalenicy równoległej do ul. R. Obecny projekt przewiduje dach dwuspadowy z kalenicą prostopadłą do tej ulicy więc w/w warunek nie ma zastosowania. Wyjaśniono też, że projektowane 12 procentowe spadki dachu prostopadłe do ulicy oraz wyprowadzenie ściany szczytowej 30 cm ponad dach uniemożliwi przedostawanie się wód opadowych na dach budynku sąsiedniego. Natomiast zaleganie śniegu w miejscu styku budynków regulowane jest przepisami techniczno - budowlanymi. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się E. i P. W., którzy w dniu [...] wnieśli skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest – zdaniem skarżących – powoływanie się na decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] i z [...] wobec braku ważności planów miejscowych uchwalonych przed 1995r. Powołano się na zapisy uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o konieczności przestrzegania jedności wizualnej budynków. Wskazano także na sprzeczność projektu dachu z ustalonymi w tej uchwale parametrami kątów nachylenia dachów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu Wojewoda Ś. wyjaśnił, że kwestia ta nie była wcześniej podnoszona, jednak z analizy wynika, że planowana nadbudowa nie narusza ustaleń planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającej ją decyzja Starosty R. z dnia [...] nie mogą się ostać w obrocie prawnym, a wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny wydanych rozstrzygnięć należy przede wszystkim podkreślić, że w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane zaś należy rozumieć budowę, czyli wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, jak też odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Od tej zasady zostały przewidziane odstępstwa, określone w art. 29-31 i polegają one zwłaszcza na zastąpieniu dla ustalonych rodzajów budów i robót budowlanych pozwolenia na budowę - zgłoszeniem zamierzonej budowy lub robót budowlanych właściwemu organowi. W rozpatrywanej sprawi odstępstwa takie nie mogły mieć zastosowania. Zatem przystąpienie do realizacji inwestycji – budowy/nadbudowy domu mieszkalnego winno było być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. W świetle bowiem art. 36a ust. 1 prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter szczególny w rozumieniu art. 163 kpa, regulującym samodzielną podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych. Dlatego też decyzja o zmianie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w trybie art. 36a prawa budowlanego wymagała sprawdzenia przed jej wydaniem zgodności zagospodarowania nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a w przypadku planowanej rozbudowy, czyli powiększenia kubatury obiektu, decyzja o zmianie pozwolenia na budowę musiałaby być poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem taka przebudowa związana jest ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Poza tym zmiana poprzedniego pozwolenia na budowę winna była zostać poprzedzona ustaleniami dotyczącymi procesu budowlanego przedmiotowego budynku. W przypadku bowiem stwierdzenia zakończenia budowy obiektu i tym samym wykonania wydanego pozwolenia budowlanego niedopuszczalne jest stosowanie trybu z wyż. cyt. art. 36a. Natomiast przedłożone Sądowi akta administracyjne zawierają wyłącznie złożony w dniu [...] wniosek K.D. i B.S. o zmianę decyzji Starosty R. z dnia [...] nr [...] "w sprawie zmiany konstrukcji dachu w budynku mieszkalnym 1-rodzinnym w T. przy ul. R. zgodnie z załączonym nowym projektem przebudowy dachu" wraz z dołączonymi do niego dokumentami oraz pisma z tym związane. Brak jest dokumentacji dotyczącej poprzednich postępowań, jak również dokumentów potwierdzających dokonanie ustaleń co do przedstawionych wyżej uwarunkowań sposobu zagospodarowania terenu i realizacji inwestycji. Nie ma również możliwości ustalenia zakresu postępowań zakończonych decyzją o pierwotnym pozwoleniu na realizację budynku mieszkalnego oraz decyzją Starosty R. nr [...] z dnia [...], a jak wynika z przytaczanego brzmienia jej sentencji już ona dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego przy ul. R. Nadto z akt nie wynika w jakich latach oba budynki – planowany do rozbudowy i budynek skarżących były wznoszone. Brak ustaleń organów odnośnie daty ewentualnego zakończenia inwestycji i tym samym jednoznacznego wyjaśnienia kwestii zrealizowania (w całości lub części) pierwotnego pozwolenia na budowę. Powyższe okoliczności mają zaś kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W sytuacji bowiem wykonania planowanej pierwotnie inwestycji w całości i jej zakończenia brak jest podstaw do stosowania wyż. cyt. art. 36a, a projektowana przebudowa powinna być poprzedzona odrębnym postępowaniem dot. wydania nowego pozwolenia na przebudowę dachu. Wskazać należy, że wydanie decyzji w zakresie pozwolenia budowlanego, jego modyfikacji czy zmiany pierwotnego zatwierdzenia projektu budowlanego wiąże się nie tylko z właściwym ustaleniem stanu faktycznego i jego oceną, ale i z wyczerpującym wyjaśnieniem przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia oraz wskazaniem, dlaczego organ zastosował określone rozwiązanie. Nadto z uwagi na specyfikę prowadzonych postępowań i dbałość o ochronę praw osób trzecich – koniecznym jest dochowanie wszystkich wymogów formalnych i zasad procesowych określonych w kpa, a przede wszystkim jednoznaczne ustalenie przesłanek warunkujących dopuszczalność zastosowania danej instytucji prawa materialnego – tu: zmianę pozwolenia na budowę w oparciu o w/w art. 36a. Niedochowanie zaś przedstawionych wymogów stanowi uchybienie skutkujące uchyleniem wadliwych rozstrzygnięć i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Reasumując powyższe Sąd po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uchylił kontrolowaną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach Sąd nie orzekł, gdyż skarżący nie złożyli takiego żądania w tym zakresie.