II SA/Gl 1000/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta C., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku obecnie skarżącego A. S., odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonych w C. przy ul. [...] i oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 910 m2 oraz przy ul. [...] oznaczonej jako działka 2 o pow. 901 m2. Przedmiotowe nieruchomości stanowią własność Miasta C. w użytkowaniu wieczystym skarżącego. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o przekształceniu oraz art. 104, art. 107 i art. 109 kpa. Odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ pierwszej instancji uzasadnił niespełnieniem warunku przeznaczenia wnioskowanych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Podał, że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta C. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] r., Nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...]) przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem MW, U/P – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny usług/tereny związane z przekształceniem istniejącej zabudowy i terenu. W takiej sytuacji, zdaniem organu, nie można uznać, że fakt wystąpienia w zapisie planu symbolu MW rozstrzyga kwestię przeznaczenia nieruchomości. W planie zagospodarowania teren ten jest oznaczony również symbolem U, który występuje równocześnie z funkcją MW. Dlatego też przyjęcie, że przedmiotowy teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i pominięcie równorzędnej funkcji, jaką są cele usług, prowadziłoby do niewłaściwej oceny materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z umową z dnia [...] r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na realizację obiektu handlowo-usługowego, tj. salonu samochodowego wraz z serwisem obsługi. W tej sytuacji umowa o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie konkretyzuje przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Wskazuje bowiem jednoznacznie, który spośród dwóch równorzędnych zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego determinuje przeznaczenie tego terenu. Za takim przeznaczeniem terenu przemawia także wysokość stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (6%), która to stawka dotyczy terenów wykorzystywanych na cele usług, a nie na cele mieszkaniowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 107 kpa, a ponadto przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniu przez błędne ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji przyjęcie, że nie spełnia warunków uprawniających do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniosku o przekształcenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przeznaczenie nieruchomości niezabudowanych na potrzeby oceny pod kątem spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, winno być oceniane wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za niedopuszczalne należy uznać posługiwanie się w tym względzie zapisami umowy, albowiem nie może ona zmienić przeznaczenia określonego w planie. Różne funkcje określone w planie dla tego samego terenu nie wykluczają się. Gdyby inwestor starał się o pozwolenie na budowę, to organ nie będzie się kierował treścią umowy lecz treścią planu. W takiej sytuacji zabudowa mieszkaniowa jest dopuszczalna. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po zreferowaniu ustaleń zawartych w decyzji Prezydenta Miasta C. SKO stwierdziło, że skarżący spełnia przesłankę podmiotową określoną w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia jednak przesłanki przedmiotowej, albowiem w ocenie Kolegium nie można jej uznać za przeznaczoną na cele mieszkaniowe lub garażowe. Nie jest też nieruchomością rolną. Wobec braku ustawowej definicji takiego przeznaczenia, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści planu wynika, że na terenie, na którym znajdują się przedmiotowe działki może być realizowana zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i usługowa. Przeznaczenie nieruchomości nie tylko na cele mieszkaniowe wyłącza możliwość przekształcenia w trybie ustawy o przekształceniu. Wyklucza to bowiem funkcja usługowa. Przeciwne stanowisko mogłoby w ocenie Kolegium prowadzić do ominięcia prawa. W skardze do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł te same zarzuty naruszenia prawa, na które wskazywał w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, poza argumentami już wcześniej podnoszonymi, skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wywiódł, że dopuszczalna jest taka interpretacja art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, która umożliwia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nawet w sytuacji, gdy występuje inne, poza mieszkaniowym, przeznaczenie działki. Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Powtórzył przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał na umowę o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz na umowy przenoszące to prawo na rzecz kolejnych użytkowników wieczystych, nie przedstawiając żadnych okoliczności, jakie z tych umów miałyby wynikać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega w szczególności na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, sąd dokonuje oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Bezsporne w sprawie jest, że w dniu wejścia w życie analizowanej ustawy, co nastąpiło w dniu 13 października 2005 r., osoba, od której skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Prawo to zostało pierwotnie nabyte w drodze umowy zawartej w dniu [...] r. w formie aktu notarialnego. Poza sporem jest także, że objęta wnioskiem nieruchomość była w tej dacie niezabudowana oraz że nie była ona nieruchomością rolną, bowiem zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] wchodziła ona w skład terenów oznaczonych symbolem MW, U/P – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny usług/tereny związane z przekształceniem istniejącej zabudowy i terenu. Kwestią sporną jest natomiast, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki przedmiotowe określone w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w powoływanym przez obie strony postępowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1676/07. W szczególności za punkt wyjścia należy przyjąć tezę, że przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy. Wymóg przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę garażami nie może oznaczać bezwzględnego zakazu wykorzystywania nieruchomości na inne cele, o ile nie spowoduje to utraty przez daną nieruchomość jej podstawowej funkcji, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W niniejszej sprawie zarówno skarżący, jak i organ odwoławczy błędnie interpretują wnioski płynące z tak postawionej tezy. Zwrócić przyjdzie uwagę, że w tezie tej nie zostało wykluczone inne kryterium oceny przeznaczenia nieruchomości, aniżeli kryterium określenia tego przeznaczenia w planie miejscowym. NSA wskazał bowiem, że przeznaczenie w planie miejscowym należy brać pod uwagę w pierwszej kolejności, co oznacza, że w dalszej kolejności można posługiwać się również innymi kryteriami. NSA nie wykluczył również sytuacji, w której dopuszczalne jest na danym terenie również inne jego przeznaczenie, aniżeli wyłącznie na cele mieszkaniowe. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w sytuacji, kiedy plan miejscowy przewiduje obok funkcji mieszkaniowej, również inne funkcje (w tym przypadku tereny usług) i żadna z nich nie jest określona jako podstawowa lub dominująca, to nie można tylko na tej podstawie twierdzić, że nie została spełniona przesłanka przedmiotowa z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. W takiej sytuacji, dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości w rozumieniu powołanego przepisu należy sięgnąć po inne dowody i ustalenia, które przeznaczenie to mogą konkretyzować. Zgodzić się w tym miejscu przyjdzie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, który zapisy umowy o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste potraktował właśnie jako konkretyzację przeznaczenia tych nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w świetle zapisów tej umowy, nie jest możliwe dowolne dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Użytkownik wieczysty może bowiem na tym terenie zrealizować jedynie inwestycję, o której mowa w umowie. Nie legitymuje się bowiem prawem do dysponowania nieruchomością na inne cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Oczywiście, w sytuacji, kiedy doszłoby do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to ograniczenie nie miałoby już zastosowania. Jednak podkreślenia wymaga, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przesłanek warunkujących możliwość przekształcenia było niewątpliwie to, aby prawo do przekształcenia przysługiwało nie w stosunku do wszystkich nieruchomości lecz jedynie do tych, które spełniają określone kryteria. Skoro zatem, co wynika z treści umowy o oddanie w wieczyste użytkowanie, użytkownik wieczysty nie mógł zrealizować na przedmiotowej nieruchomości celów, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy (mieszkaniowych, garażowych, rolnych), a umowa ta określa obowiązek zagospodarowania terenu w sposób zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (usługi), to tym samym nie można mówić, że ta konkretna nieruchomość była w dniu wejścia w życie ustawy przeznaczona na cele określone w art. 1 ust. 1 ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 107 kpa), Sąd stwierdza, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Sprawa została wyjaśniona w jej całokształcie, ustalony stan faktyczny nie był kwestionowany, zaś z treści skargi, jak i odpowiedzi na skargę wynika, że spór dotyczył wyłącznie kwestii interpretacji i stosowania prawa materialnego. Ewentualne zatem braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polegające na pominięciu niektórych zarzutów odwołania nie stanowią naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy za prawidłową należy uznać decyzję o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a to wobec nie spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do takiego przekształcenia. Prawidłowym jest zatem także, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, gdyż w istocie odpowiada ono prawu. Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.