II SA/Gl 1000/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skarg A. P. i A. P.-P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargi. W związku z uzyskaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (zwanej dalej PINB) informacją o prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w B. robotach budowlanych polegających na budowie parkingu, organ ten poinformował H. C. i A. P. o wyznaczeniu na dzień [...] r. terminu czynności kontrolnych. W protokole dokonanej w tym dniu kontroli stwierdzono, iż w momencie zakupu przez nie działki wraz z budynkiem jednorodzinnym na przedmiotowej posesji w 2013 r., część drogi oraz teren przed budynkiem były już wybrukowane – na utwardzenie terenu nie przedłożono żadnych dokumentów, potwierdzających jego legalność. Pismem z dnia [...] r., zatytułowanym "zawiadomienie" A. P. – P. oraz M. P. poinformowali organ o realizowaniu na w/w nieruchomości inwestycji – parkingu samochodowego, który narusza ich interes oraz przepisy prawa, m.in. poprzez niezachowanie właściwej odległości od granicy oraz niezachowanie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (utwardzenie zbyt dużej powierzchni terenu). W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie utwardzenia terenu działki nr 1 przy ul. [...] w B. W ramach tego postępowania w dniu [...] r. inspektor nadzoru budowlanego przeprowadził na tej działce kontrolę, którą objęto również sposób odprowadzania wód opadowych z terenu utwardzonego. Stwierdzono, że zakończone zostały roboty związane z utwardzeniem terenu kostką brukową w części północno-wschodniej tej działki (powierzchnia utwardzona – 145 m2). Na utwardzonym terenie nie stwierdzono istnienia wyznaczonych stanowisk postojowych (według § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Stwierdzono, że wykonane roboty budowlane związane z utwardzeniem powierzchni polegały na wybraniu warstwy humusu, wysypaniu tłucznia, żwiru i piasku oraz ułożeniu kostki brukowej. Wzdłuż granicy działki nr 2 należącej do A. P.-P. pozostawiony został pas zieleni izolacyjnej o szerokości od 1,7 m do 4,7 m. Spadek terenu działki 1 pozostał w kierunku północno-wschodnim. Na terenie tym nie ma żadnych skarp mogących świadczyć o jego podwyższeniu. Wody opadowe z utwardzonego terenu odprowadzone zostały do studzienki kanalizacji deszczowej istniejącej na terenie działki, a także drenażem poza posesje. Według wyjaśnień inwestora teren utwardzony służy do wykonywania niezbędnych manewrów własnymi samochodami wyjeżdżającymi z posesji (działka na końcu sięgacza ul. [...]), a także do innych celów związanych z obsługą i użytkowaniem budynku mieszkalnego. W dniu [...] r. inspektorzy PINB przeprowadzili kolejne oględziny podczas których w obecności pełnomocnika A. P. dokonali pomiaru terenu utwardzonego, sprawdzili kierunki jego spadku. W związku z intensywnymi opadami deszczu jaki w tym dniu wystąpił, obserwowano kierunki spływu wód opadowych z całego terenu, a także z ulicy (sięgacza). Zauważono, że na terenie utwardzonym kostką brukową woda deszczowa wsiąkała w szczeliny pomiędzy kostkami i tylko niewielka jej część spływała do korytka odwodnienia liniowego (o długości 7 m) usytuowanego przed pasem zieleni wzdłuż działki nr 2. Korytko odwodnienia liniowego zbierało wodę, a odpływ był drożny. Natomiast woda deszczowa z wyasfaltowanej drogi dojazdowej płynęła strumieniem aż pod próg bramy wjazdowej by następnie odwodnieniem liniowym spłynąć do studzienki kanalizacyjnej usytuowanej na tej posesji. Nie stwierdzono aby wody opadowe przedostawały się na teren działki A. P.-P. W dniu tym przedłożony został do akt sporządzony na zlecenie A. P. przez posiadającego uprawnienia budowlane mgr inż. M. K. projekt budowlany obejmujący inwentaryzację terenu utwardzonego przy budynku mieszkalnym (bliźniaczym) na objętej postępowaniem działce nr 1. Wynika z niego iż niezadaszona powierzchnia utwardzenia wynosi 228 m2. Utwardzenie zostało poddane w tym projekcie ocenie w zakresie jego odwodnienia i stwierdzono, że "przy normatywnych opadach deszczu układ urządzeń odwadniających w połączeniu ze spadkiem powierzchni utwardzonych i terenami zielonymi wokół nich będzie skuteczny i nie dojdzie do zalania działek niżej położonych. Zarówno kostka brukowa jak i podłoże żwirowo-tłuczniowe nie należą do materiałów szczelnych stąd zakłada się współczynnik spływu powierzchniowego 0,8 dla kostki brukowej. Część wód deszczowych nie spływa więc, a zostaje wchłaniana w podłoże utwardzone. Podczas normalnego użytkowania przyjęte rozwiązania uznać należy za prawidłowe. Utwardzenie wykonane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami sztuki budowlanej może służyć celowi jakiemu zostało zaprojektowane". Ponadto autor zaznaczył, że ze względu na powierzchnię utwardzenia "widoczny naturalny spadek działki w kierunku północno-wschodnim w części północnej działki zastosowano urządzenia odwadniające: studzienka deszczowa z wpustem deszczowym żeliwnym 0,4 x 0,6 m; odwodnienie liniowe "Ecodrain" długości 12,25 m, podłączone bezpośrednio do ww. studzienki; odwodnienie liniowe "Ecodrain" długości 7,00 m, podłączone do ww. studzienki przewodem PVC średnicy wewnętrznej 100 mm i długości ok. 3,0 m". Podczas kolejnych oględzin w dniu [...] r. inspektorzy PINB dla miasta B. przeprowadzili dodatkowe pomiary terenu utwardzonego oraz określili kierunki spływu wód opadowych z powierzchni całego utwardzonego terenu na posesji przy ul. [...] w B. Ustalono, że w 2015 r. utwardzony został teren o powierzchni 148 m2. Spadek tego terenu wynosi 3% i prowadzony jest w kierunku północnym do odwodnienia liniowego oraz do studzienki kanalizacji deszczowej istniejącej na terenie tej działki. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...] r. PINB dla miasta B., na podstawie art. 104 § 1 Kpa oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), odstąpił od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót dotyczących utwardzenia gruntu i odprowadzenia wód opadowych z utwardzonego terenu stanowiącego działkę nr 1 przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu organ wskazał, przytaczając stan faktyczny, iż m.in. nie widzi podstaw do nakładania na inwestorów obowiązku wykonania robót naprawczych, bowiem na wykonane roboty inwestor nie musiał uzyskać pozwolenia, ani nie był zobowiązany do ich zgłoszenia (wobec nowelizacji Prawa budowlanego w 2015 r.). Ponadto roboty nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, ani zmiany zagospodarowania terenu – nie zaburzają istniejącego ładu przestrzennego ani nie powodują ograniczeń dla terenów sąsiednich. Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. P. – P., która w obszernym uzasadnieniu wskazała m.in. na naruszenie przez PINB treści art. 6, 7, 8, 9, 11, 10, 12, 77, 78, 80, 81 i 107 § 3 Kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i bezzasadne przyjęcie, iż zaistniała na gruncie niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w . (dalej jako WINB) uwzględnił odwołanie i działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz na podstawie art. 83 Prawa budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony do tej pory materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, iż postępowanie powinno zakończyć się kwestionowaną decyzją. Zarzucił, że nie ustalono dokładnej daty wykonania objętych postępowaniem robót budowlanych. Wyjaśnił, że precyzyjne ustalenie daty wykonanych robót pozwoli na przeprowadzenie postępowania w prawidłowym trybie, co finalnie przełoży się na prawidłowe rozstrzygnięcie kończące sprawę. Podkreślił, że roboty budowlane nawet, jeśli dotyczą działań niereglamentowanych, winny odpowiadać przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Zwrócił przy tym uwagę, że przedłożona "Inwentaryzacja terenu utwardzonego przy budynku mieszkalnym bliźniaczym" nie zawiera odniesienia do zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi i warunkami technicznymi. Organ powiatowy winien także dokonać samodzielnej interpretacji posiadanego materiału dowodowego. Ocena dowodu nie powinna polegać na bezwarunkowej afirmacji przedłożonego dokumentu. W ocenie organu odwoławczego, pomimo licznej dokumentacji zalegającej w aktach sprawy, PINB w żaden sposób nie zbadał wykonanych robót pod względem ich zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też z przepisami techniczno-budowlanymi. Jako jeden z załączników do odwołania, odwołująca przekazała fotokopię decyzji UM w B. z dnia [...] r., którą udzielono m.in. pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych dwurodzinnych bliźniaczych zgodnie z "materiałami planistycznymi ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - decyzja zatw. plan [...] z dnia [...]". PINB pomimo wiedzy o takim rozstrzygnięciu, nie zwrócił się o wydanie treści ww. planu zagospodarowania, celem ustalenia jak pierwotnie miało wyglądać zagospodarowanie działki przed ww. budynkami, w tym ewentualne utwardzenie terenu. Organ ten nie zwrócił się także o aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co więcej w aktach brak nawet wzmianki, czy takowy w istocie jest uchwalony. Zdaniem organu odwoławczego jest to informacja o tyle istotna, że pozwalałaby na ustalenie czy wykonane utwardzenie terenu, które jak wskazano w "Inwentaryzacji terenu utwardzonego przy budynku mieszkalnym bliźniaczym", odpowiada ewentualnym wymogom dotyczącym zachowania powierzchni biologicznie czynnej na danej działce. Ponadto podniesiono, że odwołująca wskazała na rozbieżności odnośnie rzeczywistego utwardzenia terenu, wskazując, iż może ono wynosić 263 m2 (str. 57 odwołania), podważając prawidłowość dokonanych w sprawie oględzin, z uwagi na nieprofesjonalny sprzęt pracowników organu oraz zaparkowane samochody na działce, na której dokonywano pomiarów (str. 42 odwołania). Oceniając tak poczynione ustalenia w trakcie czynności kontrolnych (utrudniane przez ustawione samochody - zdjęcia jako załączniki do odwołania) organ odwoławczy stwierdził, iż w istocie mogą nie oddawać rzeczywistych danych odnośnie wymiarów utwardzenia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania przed organem I instancji doszło także do innych uchybień procesowych, w tym m.in. przeprowadzenia oględzin bez udziału wszystkich stron postępowania (z uwagi na nieuwzględnienie terminu dwukrotnego awizowania zawiadomienia o wyznaczeniu terminu czynności kontrolnych), uchybiając tym samym treści art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. Odnosząc się z kolei do treści skarg A. P. – P., które WINB uznał tą decyzją za rozpoznane organ II instancji stwierdził, że są one zasadne, co również przyczyniło się jego zdaniem do uchylenia zaskarżanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję WINB wniosła A. P. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, a nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) poprzez prowadzenie postępowania w sprawie utwardzenia terenu, podczas gdy utwardzenie terenu nie wymaga zdaniem skarżącej ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, albowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsza sprawa została zaś wszczęta zawiadomieniem z dnia [...] roku, a więc już po wejściu w życie wyżej przytoczonej nowelizacji ustawy - Prawo budowlane, co nastąpiło w dniu 28 czerwca 2015 roku. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa obowiązujące od dnia 28 czerwca 2015 roku, co prowadzi do wniosku, że utwardzenie terenu nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za strony postępowania osób niemających interesu prawnego, tj. do A. P.- P., W.B., W. B., A. L. i M. L. i prowadzenie postępowania administracyjnego po wniesieniu odwołania A. P.-P. Dalej zarzucono naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak spełnienia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji i nieumożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, przejawiające się w niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niedokonaniu oceny na podstawie jego całokształtu; art. 8 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz art. 6 k.p.a - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję WINB wniosła również A. P.-P., powtarzając w zasadzie zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a, art.12 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 24 k.p.a, art 77 k.p.a., art. 78 k.p.a, art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., 107 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 139 k.p.a., art. 222 k.p.a., art. 223 k.p.a., art. 225 k.p.a. poprzez m.in. niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego. Skarżąca zarzuciła nieprawidłowe przeprowadzenie oceny istniejących dowodów w przedmiotowej sprawie wskutek czego nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny. Zdaniem skarżącej nie uwzględniono stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Dalej zarzuciła nierozpatrzenie i nieuwzględnienie wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 11 lipca 2016 r. od decyzji PINB dla miasta B. nr [...]. Zdaniem skarżącej nie dokonano merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mimo, że zebrany materiał dowodowy, był wystarczający do wydania takiej decyzji. Wadliwie natomiast uznano, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej podjęto działania zmierzające do dalszego przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB oraz wbrew przepisom prawa. Nie stwierdzono również faktu przyjmowania przez organ I instancji niezgodnych z prawem dokumentów i powoływania się na nie w decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Poza tym organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji Projektu budowlanego M. K. w odniesieniu do obowiązujących przepisów. Skarżąca zarzuciła również organowi odwoławczemu, że nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji faktu stronniczego, nierównego traktowania stron tego samego postępowania (w sprawie samowolnie utwardzonego gruntu-budowy parkingu samochodowego na działce nr 1 w B. -znak [...]), a także podejmowanie działań zmierzających do hamowania krytyki wobec łamania prawa przez PINB i jego kierownika M. P. Nadto skarżąca podniosła, że dokonano analizy i oceny materiału dowodowego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz naruszono art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotowej decyzji zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, w wyniku braku zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki, art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad praworządności oraz art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej. W ocenie tej skarżącej w zaskarżonej decyzji nie uzasadniono wystarczająco istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazano również dlaczego organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego, jeżeli zaistniała taka konieczność, a tym samym nie zastosował art. 136 k.p.a. W konsekwencji skarżąca domaga się zakończenia 11 -miesięcznego bezprawnie prowadzonego postępowania, zakończonego niezgodną z prawem decyzją WINB w K. z dnia [...] r., wykluczenia PINB w B. i PINB dla miasta B., M. P. z dalszego prowadzenia tej sprawy, w związku z wykazaną stronniczością oraz wyznaczenia organu nadzoru budowlanego do prowadzenia sprawy zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Ponadto skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi nadzoru budowlanego, który będzie prowadził przedmiotową sprawę terminu wydania decyzji załatwiającej sprawę oraz nakazanie wstrzymania w wyznaczonym terminie użytkowania utwardzenia terenu – parkingu samochodowego na działce nr 1 w B. przy ul. [...], do czasu załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto zażądała nakazanie organowi nadzoru budowlanego, który będzie prowadził postępowanie aby zobowiązał inwestorów do dostarczenia dokumentów niezbędnych do doprowadzenia inwestycji-parkingu samochodowego o pow. 263 m2 – do stanu zgodnego z prawem i obowiązującymi przepisami, w tym: § 19.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Reasumując skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i zwrotu kosztów dojazdu oraz o uchylenie niekorzystnych dla niej postanowień WINB w K., w tym dotyczących braku przewlekłości i opieszałości PINB dla miasta B. A nadto o wskazanie sposobu na zapobiegnięcie tego rodzaju praktykom, przedstawionym w odwołaniu z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2016 r. skarżąca A. P.-P. przesłała dodatkowe dokumenty mogące jej zdaniem mieć istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, zarzucając organowi I instancji, iż przesłał do organu odwoławczego wybiórczo wybrane dokumenty, co świadczy o wprowadzaniu w błąd innych organów państwowych. Z kolei w piśmie z dnia 17 grudnia 2016 r., w odpowiedzi na wniosek skarżącej A. P. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zażądała przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, wskazując między innymi, że strony mają odmienne interesy i może zaistnieć konieczność wyjaśnienia oraz doprecyzowania spornych kwestii podczas rozprawy. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi A. P., skarżąca A. P.-P. uznała je za nieuzasadnione, podnosząc w piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r., że inwestorki A. P. i H. C. dokonały zgłoszenia robót budowlanych w dniu 18 sierpnia 2015 r., a więc już po ich rozpoczęciu, składając jednocześnie nieprawdziwe oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w których wskazały się jako współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości oraz niezgodne ze stanem faktycznym dane dotyczące powierzchni utwardzonej (podając nieprawdziwą powierzchnię 130 m2). Zdaniem skarżącej samowolne utwardzenie terenu działki nr 1 i części działki drogowej nr 3 pod parking samochodowy naruszyło wiele przepisów prawa oraz zostało wykonane bez poszanowania interesów osób trzecich powodując, utrwalając i zwiększając ograniczenia i uciążliwości dla sąsiednich działek budowlanych, m.in. nr 2 i 4. Parking samochodowy został bowiem wybudowany w odległości 1,77m od działki budowlanej nr 2 i 0m od działki budowlanej nr 4. Jest on usytuowany powyżej działek nr 2 i 4 ze spadkiem w kierunku tych działek, od ich strony strefy południowej, wypoczynkowo-rekreacyjnej. Skarżąca podniosła również, że wskutek wybudowania przedmiotowego parkingu zniszczono drenaż podziemny, zmieniono poziom wód gruntowych i zniszczono ochronę przed zalewaniem, co spowodowało zmianę stanu wody na gruncie poprzez zmianę wartości i kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, na co wskazuje inwentaryzacja spadków. Dalej wskazała, że inwestorzy przystępując do rozbudowy parkingu o kolejne 153 m2 nie zaplanowali żadnego odwodnienia parkingu, ani ochrony interesu osób trzecich przed skutkami takiej inwestycji. W kolejnych obszernych pismach procesowych z dnia 23 stycznia 2017 r. i 14 lutego 2017 r. skarżąca A. P.-P. odniosła się do czynności procesowych organu pierwszej instancji podejmowanych w toku ponownego rozpoznawania sprawy oraz do decyzji tego organu z dnia [...] r. wydanej w sprawie częściowego wcześniejszego utwardzenia terenu działek nr 1 i działki drogowej nr 3 objętej odrębnym postępowaniem, wszczętym zawiadomieniem z dnia [...] r., kolejny raz sformułowała zarzut stronniczości w podejmowaniu w toku tych postępowań czynności przez PINB M.P. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącą A. P.-P., pełnomocnik skarżącej A. P. i uczestniczki postępowania H. C. w piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. oświadczył, że nieprawdziwe jest twierdzenie A. P.-P., iż jego mocodawczynie na przestrzeni kilku lat – 2010-2011 oraz w 2015 roku dokonały utwardzenia terenu o łącznej powierzchni 263 m2 na ponad 10 samochodów z przeznaczeniem pod parking samochodowy, bez wymaganego przez prawo pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, jak również bez decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że nabyły one użytkowanie wieczyste działki nr 1 wraz z własnością posadowionego na niej budynku w 2013 roku. W rezultacie nie mogły wykonać prac w 2010 i 2011 roku. Poza tym prace polegające na utwardzeniu części działki nr 1 wykonano w 2015 r., a obszar ich utwardzenia wyniósł według ustaleń PINB dla Miasta B. 148 m2. Nieprawdziwe jest również twierdzenie, iż utwardzenia terenu dokonano pod parking samochodowy na ponad 10 samochodów, jak wynika jednoznacznie z decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak [...] odmawiającej wydania nakazu A. P. I H. C. wstrzymania użytkowania terenu – działki nr 1, kończącej w tym przedmiocie postępowanie w I instancji wszczęte na wniosek A.P.-P., organ ten po przeprowadzeniu analizy w oparciu o treść przepisów § 21 ust. 1 i § 104 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, doszedł do wniosku, iż zakres wykonywanych prac na nieruchomości – działce nr 1 przy ul. [...] w B. obejmuje teren, na którym nie jest możliwe zaprojektowanie więcej niż 10 miejsc postojowych wraz z komunikacją umożliwiającą ich wykorzystywanie. Co więcej, organ ten stwierdził w powyższej decyzji, że na analizowanym terenie w świetle obowiązujących przepisów możliwe jest zaprojektowanie nie więcej niż 6 miejsc postojowych wraz z komunikacją umożliwiającą ich wykorzystanie. Ponadto, A. P. i H. C. zaprzeczyły twierdzeniom A. P.-P., by utwardzony teren był parkingiem samochodowym oraz by taki był cel utwardzenia terenu. Sam fakt zatrzymania tam na chwilę pojazdu, w tym w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, nie świadczy wcale o tym, że utwardzony teren jest parkingiem. Na utwardzonej powierzchni nie wydzielono miejsc postojowych, co dyskwalifikuje kwalifikację utwardzenia jako parkingu. Wskazano, że wskutek utwardzenia terenu nie zmieniło się jego przeznaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie albowiem brak jest dostatecznych podstaw przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Ogólne wyrzeczenie zawarte w osnowie tej decyzji odpowiada bowiem prawu, chociaż nie wszystkie motywy organu odwoławczego zasługują na akceptację. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji sprawa nie wymagała dalszego badania w kierunku ustalenia dokładnej daty rozpoczęcia w 2015 r. objętych postępowaniem robót budowlanych polegających na dalszym utwardzeniu działki nr 1. Z punktu widzenia obowiązujących i mogących mieć w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego kwestia ta nie miała bowiem znaczenia, a to w związku z treścią art. 6 w zw. z art. 9 w/w ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po wejściu tej nowelizacji w życie tj. po 27 czerwca 2015 r. W konsekwencji mają w nim zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. Wtedy zaś zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 5 tego Prawa, objęte postępowaniem roboty budowlane nie wymagały nawet zgłoszenia i to nawet gdyby przyjąć, że polegały na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Nie można podzielić również twierdzenia WINB, że organ pierwszej instancji nie wypowiedział się co do treści aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy na stronie drugiej decyzji tego organu znalazło się jednoznaczne stwierdzenie, że "Teren ten nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Podstawy zastosowania treści art. 138 § 2 Kpa nie mógł też stanowić fakt, naruszenia przez organ pierwszej instancji treści art. 79 § 1 w zw. z art. 81 Kpa w sytuacji gdy dotyczyło to oględzin przeprowadzonych w początkowej fazie postępowania, a przeprowadzone wówczas czynności zostały kilkakrotnie, już bez naruszenia tych przepisów, w toku dalszego postępowania powtórzone. W konsekwencji naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Podobnie WINB nie wskazał nawet, że taki wpływ mogło mieć dokonywanie w czasie oględzin przez inspektorów organu pierwszej instancji pomiarów "nieprofesjonalnym sprzętem" terenu na którym zostały zaparkowane samochody. Zdaniem Sądu na użytek niniejszego postępowania użyty do pomiarów sprzęt był wystarczający i brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia aby z tego względu oraz z uwagi na parkujące samochody dokonane w czasie oględzin pomiary mogły być dotknięte istotnym dla wyniku postępowania błędem. Należy bowiem zważyć na prosty charakter tych pomiarów, których sposób wykonania został opisany w protokole oględzin z dnia [...] i [...] r. zaś wyniki pomiarów zaznaczono na dołączonych do nich szkicach, jak i zważyć na to, że zostały one wykonane przez osoby, które z uwagi na pełnione funkcje posiadały niewątpliwie do ich wykonania wystarczające kwalifikacje. W sprawie nie chodzi bowiem o wykonanie pomiarów z jakąś wyjątkowo wymagalną dokładnością, czego niesłusznie domaga się skarżąca A. P.-P. Wymóg taki nie wynika też z żadnych obowiązujących przepisów. Sprzeciwia się również temu zasada ekonomiki i szybkości postępowania (art. 12 Kpa), zwłaszcza gdy zważy się, że wyniki tych pomiarów znajdują potwierdzenie w treści projektu budowlanego autorstwa mgr inż. M. K. sporządzonego na zlecenie skarżącej A. P. w lutym 2016 r. Przeprowadzenie dowodu z tego opracowania było przy tym zgodnie z treścią art. 75 § 1 Kpa dopuszczalne. Organ odwoławczy nie wskazał jednocześnie z jakich powodów i w jakim kierunku w istniejącym stanie faktycznym treść tego opracowania wymagała bliższej analizy ze strony organu pierwszej instancji i jaki był wpływ tego braku na dokonane przez ten organ ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Potrzeba oceny danego dowodu nie jest bowiem tożsama z potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego celem ustalenia okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, które z dotychczas przeprowadzonych dowodów nie wynikają. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też w dostateczny sposób jakiej treści "skargi" odwołującej się WINB w tym postępowania rozpoznał uznając je za zasadne i dlaczego, a zwłaszcza dlaczego w odniesieniu do obowiązujących przepisów, "finalnie przełożyło się to na konieczność uchylenia" decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W tym względzie należy stwierdzić, że zarzuty strony sformułowane w czasie postępowania podlegają zgodnie z treścią art. 234 pkt 1 Kpa rozpoznaniu w jego toku. Nie wymaga to jednak wydania w tym względzie odrębnego rozstrzygnięcia. Zarzuty podnoszone w skargach organy oceniają przy wydawaniu orzeczeń z uwzględnieniem całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew stanowisku skarżącej A. P.-P. z żadnego przepisu procesowego nie wynika aby organy orzekające jak również sąd administracyjny miały obowiązek ustosunkowania się w osobny i bliższy sposób do każdego zarzutu formułowanego przez stronę dotyczącego działań organów, zachowań innych uczestników postępowania czy też treści zgromadzonych w sprawie dowodów. W wielu przypadkach prowadziłoby to bowiem do paraliżu postępowań i następowałyby z oczywistym naruszeniem wynikającej z art. 12 Kpa zasady szybkości, prostoty i ekonomiki postępowania. Obowiązek w tym względzie dotyczy zdaniem Sądu tylko tych aspektów sprawy, które zasługują na uwzględnienie i w odniesieniu do prawidłowo ocenionego materiału dowodowego mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie miały i nie wymagały w tym postępowaniu odrębnego rozstrzygnięcia zarzuty, uwagi i wnioski związane z przewlekłością i bezczynnością postępowania, czy też zachowaniami poszczególnych stron i pracowników organu pierwszej instancji, mającymi mieć według twierdzeń tej skarżącej deliktowy charakter. Na przewlekłość i bezczynność przysługują bowiem stronom środki zaskarżenia rozpoznawane w odrębnym trybie. W odrębnym trybie wszczynane jest też ewentualnie postępowanie dyscyplinarne w stosunku do pracowników organu czy też postępowanie wykroczeniowe lub karne w stosunku do tych pracowników lub uczestników postępowania. Z tych też względów formułowane w tych tematach zarzuty i wnioski pozostają też poza przedmiotem niniejszego postępowania sądowego i nie wymagają odrębnego uzasadnienia. Poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostają też roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu części działki nr 1 oraz działki nr 3 (własność Gminy B.), które miały miejsce w latach 2010/2011 i były wykonane przez poprzednich użytkowników wieczystych pierwszej z tych działek, a to gdy są one objęte odrębnym postępowaniem wszczętym jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji bo zawiadomieniem z dnia [...] r. (w tym postępowaniu została wydana przez PINB decyzja z dnia [...] r. co do której skarżąca ustosunkowała się obszernie w pismach procesowych z dnia [...] r.) Niezależnie od tego należy podnieść, że skarżąca nie wykazała aby te roboty z uwagi na ich charakter oraz miejsce realizacji dotyczyły jej interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Odrębnym postępowaniem objęta jest też sprawa naruszenia stosunków wodnych przez współużytkowników wieczystych działki nr 1 oraz podnoszona również przez skarżącą A. P.-P. sprawa ewentualnej zmiany zagospodarowania tej działki w warunkach o jakich mowa w art. 59 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy odnośnie skargi A. P. stwierdzić, że nie każde naruszenie treści art. 10 Kpa (którego w niniejszej sprawie dopuścił się WINB) stanowi podstawę uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem tego przepisu. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie gdy zważy się, że w toku postępowania strona ta brała czynny udział zaś zgłoszone w skardze zarzuty z uwagi na ich treść praktycznie nie mogły być podniesione przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Tym samym naruszenie art. 10 Kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Takiego wpływu nie mogło mieć też błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że w okolicznościach tej sprawy na treść mogących mieć zastosowanie przepisów prawa materialnego mogło mieć ustalenie dokładnej daty rozpoczęcia w 2015 r. objętych postępowaniem robót budowlanych. Naruszenie to nie daje bowiem samo przez się podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie tych robót jest bezprzedmiotowe. W tym względzie WINB trafnie powołał się bowiem w odpowiedzi na skargę na uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16 zgodnie z którą "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Na gruncie tej uchwały w odniesieniu do niniejszej sprawy zasadnie podniósł organ odwoławczy, że należało należycie wyjaśnić charakter zrealizowanego utwardzenia mający wpływ na ocenę, czy spełnia ono określone przepisami wymagania. Jakkolwiek w świetle treści uzasadnienia decyzji PINB nie można podzielić stanowiska WINB, że kwestią tą pierwszy z tych organów się nie zajął, to niewątpliwie również zdaniem Sądu nie została ona należycie wyjaśniona i rozważona. Już tylko zatem ta okoliczność, wbrew stanowisku obu skarżących, uzasadniała wydanie decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. W tym względzie Sąd podziela stanowisko zawarte w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 410/15, że o kwalifikacji robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu muszą decydować każdorazowo okoliczności danej sprawy i miarodajny jest cel ich wykonania, czyli funkcja (przeznaczenie) jaką pełni utwardzony teren działki budowlanej. Przeciwne stanowisko doprowadziłoby bowiem do akceptacji działań zmierzających do obejścia reżimów prawa budowlanego w sytuacji gdy prawie każdy parking lub miejsce postojowe dla samochodów osobowych (pomijając np. parkingi wbudowane i wielopoziomowe) stanowią jednocześnie utwardzenie powierzchni gruntu o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie odmiennego w tym względzie stanowiska nie wyraził NSA w powołanym przez ten organ wyroku z dnia 17 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 3055/13 (wyraził je bowiem tylko sąd pierwszej instancji). W konsekwencji na gruncie niniejszej sprawy należało rozważyć funkcję zrealizowanego na działce nr 1 utwardzenia terenu biorąc pod uwagę różnorodne przydatne do tego aspekty (brak jest bowiem normatywnych definicji pojęć "utwardzonej powierzchni gruntu" i "miejsc postojowych dla samochodów osobowych") m.in. takie jak kształt i obszar tego utwardzenia, sposób jego wydzielenia (w tym podziału na wyodrębnione części), położenie w stosunku do innego istniejącego na tej działce zagospodarowania, możliwości korzystania z niego przy jednoczesnej faktycznej możliwości parkowania samochodów (z uwzględnieniem możliwości wjazdu i wyjazdu poza teren działki), z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb utwardzenia w takim rozmiarze w odniesieniu do wykorzystywania istniejącego na działce budynku bliźniaczego zgodnie z jego prawnym przeznaczeniem (gdyby funkcją utwardzonego terenu nie było uzyskanie miejsc postojowych) jak również jego faktycznym wykorzystywaniem. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym fotograficznego) nie ulega bowiem wątpliwości, że faktycznie teren ten jest wykorzystywany do parkowania i to jednocześnie nawet 5 samochodów, co również należy rozważyć przy ustalaniu jego funkcji. Zdaniem Sądu do przyjęcia, że na danym terenie istnieją wydzielone miejsca postojowe w rozumieniu § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie jest przy tym wymagane aby wydzielenie to miało formę jakiś szczegółowych oznaczeń np. narysowanych na utwardzonym terenie linii. Z drugiej strony, nie każdy nadający się do postawienia przejściowo samochodu utwardzony teren na działce budowlanej musi być traktowany jako wydzielone miejsce (lub miejsca) postojowe w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy). Ponieważ powyższych ustaleń i rozważań organ pierwszej instancji nie dokonał to bez naruszenia treści art. 15 Kpa nie mógł ich dokonać po raz pierwszy organ odwoławczy z wykorzystaniem treści art. 136 Kpa. Uzasadniało to zatem wydanie w drugiej instancji orzeczenia opartego na treści art. 138 § 2 Kpa. Zarzuty skarg dotyczące naruszenia tych przepisów nie zasługują zatem na uwzględnienie. Konsekwencją niewyjaśnienia kwestii charakteru wykonanego utwardzenia, mającego wpływ na jego ewentualną kwalifikację jako obiektu budowlanego o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (treść art. 3 pkt 9 takiej kwalifikacji nie wyłącza), tj. jako miejsc postojowych, jest niewyjaśnienie ewentualnej zgodności tych robót z treścią § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 in fine Prawa budowlanego, co również uzasadniało wydanie przez WINB decyzji kasatoryjnej. Podzielić należy (w odniesieniu do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy) stanowisko organu odwoławczego, że sprawa wymagała również wyjaśnienia w zakresie ewentualnej zgodności dokonanego utwardzenia terenu z pozwoleniem na budowę osiedla 15 budynków mieszkalnych dwurodzinnych bliźniaczych z [...] r. (w zakresie zagospodarowania działki nr 1, jeżeli takie było w tym pozwoleniu bliżej określone np. gdy chodzi o intensywność jej zabudowy lub współczynnik powierzchni biologicznie czynnej). Również wyjaśnienie tej kwestii uzasadniało wydanie decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. W świetle dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że objęte postępowaniem roboty budowlane naruszyły interes prawny skarżącej A. P.-P. wynikający z konkretnych przepisów prawa materialnego (gdyby zostało ustalone, że roboty te podlegały na budowie budowli w postaci wydzielonych miejsc parkingowych). W szczególności nie zostało wykazane aby w następstwie tego utwardzenia dochodziło do zalewania działki tej skarżącej. Poza niniejszym postępowaniem i interesem A. P.-P. pozostaje też kwestia wykorzystywania działki nr 1 zgodnie z celem umowy o oddanie jej w wieczyste użytkowanie. Nie zostało też wykazane a nawet bliżej sprecyzowane zarzuty, że w następstwie wykonania spornego utwardzenia doszło do obniżenia wartości krajobrazowych, przyrodniczych oraz naruszenia ładu urbanistycznego i przestrzennego – pomijając już kwestię odniesienia tych zarzutów do konkretnych przepisów prawa materialnego, w tym do treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 in fine Prawa budowlanego. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skarżącej A. P. wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 Kpa, przez przyznanie przymiotu strony właścicielom (użytkownikom wieczystym) sąsiednich nieruchomości, w tym A. P.-P. Przy wykładni tego przepisu należy mieć bowiem na uwadze, że przymiot strony nie jest związany z naruszeniem interesu prawnego lecz samym faktem jego istnienia. Wystarczy więc potencjalna możliwość jego naruszenia. Przesłanka ta jest zatem spełniona i taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie gdy w następstwie robót budowlanych może dojść chociażby do skierowania spływu wód opadowych z utwardzonego terenu na działki sąsiednie lub też intensyfikacji tego spływu. Treść orzeczeń sądu administracyjnego, które może on podjąć po rozpoznaniu skargi na decyzję została sprecyzowana w art. 145 i art. 145a ustawy p.p.s.a. W konsekwencji w odniesieniu do żądań i wniosków sformułowanych w skardze A. P.-P. należy stwierdzić, że Sąd nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie wyłączenia organu pierwszej instancji od załatwienia niniejszej sprawy oraz wyłączenia M. P. od udziału w postępowaniu w sprawie, jak i również do wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy. Nie był też uprawniony do wydania zakazu użytkowania utwardzonego terenu jak również do orzekania w przedmiotach objętych odrębnie prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi. Ponieważ sprawa nie została dotychczas należycie wyjaśniona do końcowego jej załatwienia nie było też podstaw do wydania przez Sąd orzeczenia opartego na treści art. 145 a § 1 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozpoznania obu skarg. Z tego też powodu Sąd na rozprawie w dniu 8 marca odmówił przyjęcia w poczet materiału dowodowego dalszych oferowanych przez skarżącą A. P.-P. dokumentów zawartych w obszernym segregatorze. Z tych wszystkich względów skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.