II SA/Gl 1000/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "A." przy ul. [...] w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta G. decyzją dnia [...] roku, numer: [...], wydaną na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej p.b.) oraz na podstawie art. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K.L. , obejmujące przebudowę lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. (działki nr 1, 2 obręb [...]) dla potrzeb zmiany sposobu użytkowania lokalu, z przeznaczeniem na gabinet kosmetyczny, wraz z budową wewnętrznej instalacji gazowej i wentylacji mechanicznej w lokalu. Jako rodzaj robót budowlanych wskazano przebudowę. W uzasadnieniu podano m. in., że inwestor przedłożył wymaganą dokumentację. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta, obejmującego Centrum i Śródmieście miasta, tzw. centralne tereny miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]). Budynek położony jest w zasięgu strefy ochrony konserwatorskiej oraz podlega indywidualnej ochronie konserwatorskiej na mocy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości, złożyła "A" w G.. Podniesiono, że projektowane wyjście z lokalu narusza postanowienie Sądu Rejonowego w G. w sprawie ustanowienia służebności przejścia przez działkę nr 3 dla użytkowników budynku [...], w którym znajduje się lokal. Służebność przejścia przez działkę nr 3 może być wykonywana jedynie przez bramę wjazdową i wyklucza inne trasy przejścia. Zatem nie jest możliwe projektowanie jakichkolwiek innych przejść/wyjść/wejść na teren dziatki nr 3 z budynku [...]. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że wejście do przedmiotowego lokalu zostało zaprojektowane przez działkę nr 3 oraz przez bramę przejazdową w budynku przy ul. [...] ( należącym do "A"), zgodnie z zapisanym w księdze wieczystej prawem służebności "drogi koniecznej przez działkę nr 3 polegającej na prawie przechodu przez bramę stanowiącą część budynku wielomieszkaniowego posadowionego na wyżej opisanej nieruchomości, na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonej przy ul, [...], obejmującej działkę nr 1". W projekcie nie przewidziano zmian w zagospodarowaniu otaczającego terenu. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości nr 3 – "A". Uwzględnić należy, że fragment działki 3, na który prowadzi przedmiotowe wyjście, stanowi teren ogólnodostępny zajęty pod chodnik ul. [...], a więc zlokalizowanie wyjścia ewakuacyjnego w miejscu spornego otworu wyjściowego, które będzie wykorzystywane tylko w przypadkach zagrożenia, nie ograniczy skarżącej Wspólnocie zwykłego korzystania z tej nieruchomości, w tym również dostępu do drogi publicznej Ponadto wyjaśnienia wymaga, że przedmiotowy otwór wyjściowy nie jest otworem projektowanym dla potrzeb obecnie planowanego gabinetu kosmetycznego, lecz istniejącym (i stanowiącym przez kilkadziesiąt lat główne wejście do sklepu z tapetami, który znajdował się dawniej w przedmiotowym lokalu). W sytuacji, gdy z projektu nie wynika, aby inwestor planował jakiekolwiek zmiany w zakresie ww. otworu, nie ma podstaw do nakazania skorygowania projektu poprzez jego likwidację (zamurowanie), jak oczekuje tego skarżąca, ponieważ nie był on objęty zakresem projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. Zarzuty wniesionego odwołania nie mogą zatem stanowić podstawy uchylenia zakażonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję złożyła "A" w G.. Zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 77 §1, 80, 107 §3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niezachowanie bezstronności i równego traktowania stron postępowania przy ocenianiu dowodów, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji na podstawie mylnie przyjętych założeń, ograniczające się do przytoczenia wybiórczo przepisów prawa i bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności dowodom i twierdzeniom przedstawionym przez skarżącą. 2) naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 p.b., poprzez przyjęcie, że przebudowywany lokal stanowi obiekt budowlany i podlega przepisom dotyczącym wyjść ewakuacyjnych z budynku jakie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Wniesiono jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że według ustalonej służebności wszelki ruch pieszy dotyczący lokalu powinien odbywać się przez bramę należącą do skarżącej, a następnie klatką schodową w nieruchomości władnącej, to jest w budynku, w którym znajduje się przebudowywany lokal. Skarżąca zaznaczyła również, że otwory w elewacji frontowej lokalu, stanowiące witrynę, powinny uwzględniać, że lokal znajduje się w granicy działki nr 3, która wykorzystywana jest na czasowy postój pojazdów należących do skarżącej. Według przepisów zawartych w ustawie – Prawo budowlane przebudowywany lokal nie jest obiektem budowlanym. W związku z tym na inwestorze nie ciąży wymóg projektowania wyjścia ewakuacyjnego. Inwestor zaprojektował wyjście ewakuacyjne, aby ominąć ustanowioną służebność przejścia dłuższą drogą do lokalu przez bramę a następnie klatkę schodową, zapewniając sobie bezpośrednie wejście do lokalu przez działkę nr 3. Jako dowód wskazuje się wniosek inwestora do Sądu Rejonowego w G. o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez "wyjście ewakuacyjne". Skarżąca nigdy nie żądała, aby otwór drzwiowy w elewacji lokalu został zamurowany. Uwagi skarżącej dotyczyły likwidacji możliwości wejścia/wyjścia przez otwór jak wyżej, a nie całkowitej jego likwidacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wojewoda ustalił, że "Zgodnie z projektem sporny otwór wejściowy nie będzie wykorzystywany jako wejście do lokalu, lecz jedynie w wyjątkowych przypadkach jako wyjście ewakuacyjne w sytuacji zagrożenia pożarem." Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów strony skarżącej, bowiem fragment działki 3, na który prowadzi przedmiotowe wyjście, stanowi teren ogólnodostępny zajęty pod chodnik, a więc zlokalizowanie wyjścia ewakuacyjnego w miejscu spornego otworu wyjściowego, które będzie wykorzystywane tylko w przypadkach zagrożenia, nie ograniczy skarżącej "A" zwykłego korzystania z tej nieruchomości. Zauważyć należy, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. "Odnośnie art. 5 ust. 1 pkt 9 w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż dla oceny, czy nie naruszono uzasadnionych interesów osób trzecich niezbędne jest ustalenie, czy wzniesienie (rozbudowa, przebudowa) obiektu budowlanego odpowiada przepisom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia" (wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2271/12). Jednocześnie, skoro art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. dotyczy całego "przewidywanego okresu użytkowania" obiektu budowlanego, stawiając wymaganie poszanowania interesów osób trzecich, stąd zasada tam wskazana obowiązuje także przy przebudowie. Czym innym jest stan obecnie obowiązujący, w którym mamy do czynienia z istniejącym otworem drzwiowym prowadzącym z lokalu użytkowego wprost na działkę nr 3, należącą do skarżącej Wspólnoty, a czym innym stan projektowany, który winien uwzględniać i respektować prawo własności cudzej nieruchomości, z poszanowaniem aktualnego stanowisko właściciela gruntu co do sposobu korzystania z niego. Projekt jednocześnie wyraźnie wskazuje, m. in. w części rysunkowej zawierającej rzut lokalu, iż mamy tu do czynienia z elementem "DZ", czyli "projektowanymi drzwiami w istniejącym otworze (...)" (s. 43 projektu). Organ i w konsekwencji Sąd badają zgodność projektu z przepisami, a nie same tylko kwestie faktyczne i zastany stan rzeczy. Nie można tłumaczyć odstępstw od zasady ochrony własności tym, że skoro dotychczas otwór drzwiowy prowadzący na cudzą nieruchomość istniał, to tym samym można wydać pozwolenie na przebudowę, powielające dotychczasowy stan rzeczy. Prowadzi to do sytuacji, kiedy otwór wejściowy/wyjściowy na dzień wydawania decyzji nie daje możliwości legalnego wyjścia przezeń na cudzą nieruchomość. Zatem organ architektoniczno – budowlany akceptuje sytuację, że wyjście będzie musiało odbywać się nielegalnie, bez prawa dysponowania tym fragmentem nieruchomości. Częścią skargi jest załącznik, będący wnioskiem o ustanowienie służebności gruntowej z [...] r. (dopuszczony na rozprawie jako dowód uzupełniający, przy zgodnym stanowisku stron, na okoliczność charakteru spornych drzwi), gdzie wyraźnie stwierdza się, iż "Ustanowienie wnioskowanej służebności pozwoli na korzystanie z lokalu użytkowego zgodnie z jego przeznaczeniem (...)". We wniosku tym w punkcie 1 mówi się o "drzwiach wejściowych do lokalu użytkowego numer [...]", a nie o "drzwiach ewakuacyjnych". W punkcie 2 z kolei wnosi się o udzielenie zabezpieczenia roszczenia i zakazanie Uczestnikowi zakłócania stanu posiadania Wnioskodawcy, poprzez "blokowanie dojścia do lokalu użytkowego, o którym mowa w punkcie 1 (...)". Oczywistym jest, że "dojście do lokalu" nie jest "drogą ewakuacyjną", którą wiąże się co do zasady z koniecznością "wyjścia z lokalu". Te ustalenia z kolei podważają zapisy projektu przebudowy, gdzie na s. 26 wskazano, że "Drzwi te nie będą stanowiły wejścia do lokalu". Organ zatem nie wykazał, bo owo rzekome "wyjście ewakuacyjne" takim rzeczywiście było i że będzie wykorzystywane "tylko w przypadkach zagrożenia", tym bardziej, że sporny lokal ma także inne wejście, nienaruszające służebności już ustanowionej. Wskazano na to m. in. w projekcie przebudowy s. 24 i 26. Organy administracji architektoniczno – budowlanej niejako zastępczo, poza kompetencjami, ustanowiły owo prawo przejścia (służebność) do spornych drzwi. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy mieć na uwadze w szczególności wymóg poszanowania interesów osób trzecich przy wydawaniu decyzji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.