II SA/Gl 1001/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. F. i R. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz P., po rozpatrzeniu wniosku firmy "A" s.c. J. F., R. T. (zwanej dalej również wnioskodawcą) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu instalacji do suszenia biomasy w S. przy ul. [...], na działce nr [...] w zakresie określonym w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, zwanej dalej także ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku). Jednocześnie organu ustalił zakres tego raportu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano na art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 63 ust. 1 i 4, a także art. 66 i art. 68 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 3 ust. 1 pkt 59 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zrn., zwanego dalej rozporządzeniem). W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał na zakwalifikowanie powyższego przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć podanych w § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia, tj. "instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego (...)", dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Organ powołał się na opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania i sporządzenia raportu oraz przeciwną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., a następnie po przeanalizowaniu karty informacyjnej przedsięwzięcia, mając na względzie zwłaszcza charakter i usytuowanie projektowanej inwestycji oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, w szczególności zapachowego, stwierdził, że niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu takie stanowisko uzasadnia także duże prawdopodobieństwo powstania nowych konfliktów społecznych i sprzeciwu mieszkańców dla lokalizacji inwestycji, wynikające z uciążliwości powodowanych dotychczasową eksploatacją przez wnioskodawcę nielegalnej instancji do suszenia biomasy zainstalowanej na w/w nieruchomości. Wnioskodawca wniósł od tego postanowienia zażalenie, zwracając uwagę na odmienność opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., akcentując przy tym pobieżny charakter opinii tego drugiego organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło zażalenia wnioskodawcy i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że choć inwestycja należy do grupy przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane to nałożenie na wnioskodawcę tego obowiązku w rozpatrywanej sprawie uzasadnia zakres rzeczowy przedsięwzięcia oraz dotychczasowe konflikty społeczne, które pojawiły się w związku z jego funkcjonowaniem (emisje zapachowe). W skardze wniesionej na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. M. i R. T., zwrócili uwagę, że sporządzenie raportu w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia może być wymagane, co nie znaczy, że jest obowiązkowe, dlatego też wykonano kartę informacyjną przedsięwzięcia. Wyjaśnili, że Spółka wyraziła chęć zainstalowania neutralizatora zapachów, jednak nie jest ona jedynym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w okolicy, z którą związana jest emisja zapachów. Wskazali również na brak przepisów prawa regulujących kwestie związane ze stwierdzeniem występowania oraz sposobem pomiaru emisji zapachowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że karla informacyjna przedsięwzięcia swym zakresem i treścią różni się od raportu i załączenie jej nie uzasadnia odstąpienia od sporządzenia raportu. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. J. F. i R. T. podtrzymując skargę podnieśli, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie zmieni nastawienia mieszkańców, których zabudowania znajdują się w dalszej odległości od inwestycji, w związku z negatywnym nastawieniem do przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Fakt, że do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej skarżący dołączyli obszerne opracowanie w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia, nie pozbawia bowiem organu ochrony środowiska możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko. Wydanie postanowienia w trybie art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji..., wyżej powołanej, determinuje zaś dalszy bieg postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 77 ustawy), jak i zakresie samego rozstrzygnięcia (art. 85 ustawy). Istotne jest przy tym, że decyzja środowiskowa wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. W szczególności też, postępowanie toczy się wówczas z udziałem społeczeństwa, a sama decyzja zapada w uzgodnieniu z organami, które opiniowały konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i w jej treści niezbędne jest określenie m. in. warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W praktyce oznacza to, że jedynie po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko możliwe jest nałożenie na inwestora określonych wymogów, które wiążą na etapie wydawania kolejnych decyzji oraz wyegzekwowanie deklaracji inwestora w zakresie metod ograniczenia uciążliwości. W sytuacji, gdy nie została przeprowadzona ocena, decyzja środowiskowa nie zawiera też elementów z art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy, a jej załącznikiem jest jedynie charakterystyka przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie istotne jest też, że dla przedmiotowego terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest w odległości ok. 260 m. Elementy instalacji do suszenia biomasy zaprojektowano w części istniejącej hali oraz na zewnątrz obiektu, od strony południowej. Organy obydwu instancji zasadnie zaakcentowały też fakt, że planowana inwestycja może być źródłem konfliktów społecznych. Z akt postępowania wynika bowiem, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej był efektem wdrożenia przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. postępowania w sprawie nielegalnego funkcjonowania instalacji w latach 2013-2014, zainicjowanego skargami okolicznych mieszkańców. Ocena zasadności sprzeciwu mieszkańców możliwa jest zaś jedynie w ramach oceny oddziaływania na środowisko. Niewątpliwie nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w pełnym zakresie, określonym w art. 66 ust. 1 ustawy, wiąże się ze znacznymi kosztami i doprowadzi do wydłużenia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej lecz zdaniem sądu administracyjnego, jedynie wówczas możliwa jest obiektywna ocena uciążliwości przedsięwzięcia i rozstrzygnięcia sporu na tle dopuszczalności i warunków jego funkcjonowania. Faktem jest, że skarżący deklarują zainstalowanie neutralizatora zapachów (k. 9-86 akt organu I instancji), jednak dopiero w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, możliwa jest pełna i dogłębna analiza skuteczności zaproponowanej metody ograniczenia emisji zapachowych oraz nałożenie obowiązku zastosowania neutralizatora w samej decyzji środowiskowej. Rację mają też skarżący, że polski system ustawodawczy nie zawiera żadnych norm w zakresie uciążliwości zapachowych, lecz nie oznacza to, że tego rodzaju emisji nie uwzględnia się w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Fakt ten wynika wprost z zaliczenia instalacji do produkcji paliw z produktów roślinnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto, zgodnie z dołączoną kartą informacyjną, projektowana instalacja będzie miała wpływ na zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego, lecz szacuje się, że nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych norm (vide: wniosek na str. 51 karty). Funkcjonowanie przedsięwzięcia wiąże się z ruchem pojazdów ciężarowych w porze dziennej (str. 63 karty). Istotny jest przy tym zakres i skala przedsięwzięcia. Czym innym jest suszenie zboża i paszy przez rolników na użytek własnego gospodarstwa rolnego, a czym innym prowadzenie działalności gospodarczej w takim zakresie na terenie o pow. 4 tys. m2 (str. 13 karty). Zasadnie wskazało więc Kolegium, że dopiero w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko możliwe będzie stwierdzenie, czy oddziaływanie inwestycji nie przekroczy granic nieruchomości inwestora, co jest warunkiem wydania decyzji pozytywnej, określającej zakres i warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Przywołane w skardze dokumenty wskazujące zdaniem skarżących na dochowanie wszelkich norm i parametrów w procesie produkcyjnym, są na tym etapie postępowania przedwczesne i nie podważają zasadności stanowiska organów obydwu instancji co do konieczności oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Aczkolwiek obowiązek z art. 63 ust. 1 ustawy, błędnie określono jako wymóg sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, to jednak uchybienie w tym względzie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Tego rodzaju stwierdzenie i przywołanie prawidłowej podstawy prawnej, jest bowiem równoznaczne ze stwierdzeniem obowiązku przeprowadzenia oceny, o której mowa w art. 63 ust. 1 ustawy. Jednocześnie też w postanowieniu określono zakres raportu (art. 66 ust. 1 ustawy). Organ I instancji dochował też wymaganej procedury zasięgnięcia opinii właściwych organów, nie przekraczając granic swobodnej oceny materiału dowodowego w sytuacji odmiennych stanowisk Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Motywy postanowień organów obydwu instancji są też przekonujące i spełniają wymogi z art. 107 § 3 kpa. Wreszcie, wbrew obawom skarżących, podniesionym w toku rozprawy sądowej, sam sprzeciw lokalnej społeczności, nie stanowi negatywnej przesłanki, uniemożliwiającej wydanie decyzji środowiskowej. Jednak konflikty społeczne są istotną okolicznością przemawiającą za potrzebą przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której możliwe jest obiektywne zbadanie sprawy i zapobieżenie dalszym konfliktom na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw