II SA/Gl 1001/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.OS/41.9/358/2022/10235/KS w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 2 czerwca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta C. (dalej "organ I instancji") decyzją z 2 czerwca 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej "k.p.a." i art. 71 ust. 2 pkt. 1, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 82, art. 85 ustawy z 3 października 2006 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029) - dalej "u.i.o.ś", określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Elektrociepłowni [...] w R. o blok energetyczny opalany paliwem alternatywnym z odpadów, w celu produkcji energii elektrycznej i cieplnej na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w R.. W decyzji tej określono rodzaj i miejsce przedsięwzięcia, następnie zamieszczono w tej decyzji warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W kolejnej części rozstrzygnięcia zamieszczono warunki eksploatacji przedsięwzięcia, a w szczególności jak ma przebiegać proces utylizacji i wykorzystania odpadów. W następnej części decyzji określono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, oraz wskazano na obowiązek zapobiegania, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, obejmującej oddziaływanie instalacji na stan jakości powietrza oraz oddziaływania hałasu. Zawarto także wskazanie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt. 1 u.i.o.ś. W ostatnim elemencie rozstrzygnięcia wskazano, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym podejmowane rozstrzygnięcia na wcześniejszych etapach tego postępowania. W dalszej części przybliżono opinie, które zostały sporządzone w ramach przedmiotowego postępowania, a których sporządzenie wynika z obowiązujących regulacji prawnych. W dalszej części uzasadnienia organ administracji publicznej przedstawił stan normatywny w sprawie zarówno co do przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego. Przedstawiono zastrzeżenia pełnomocnika uczestnika postępowania - Towarzystwa [...] w O. (dalej "strona" lub "skarżący") wniesione do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uwagi do analizy kosztów i korzyści oraz uwagi do uzupełnienia raportu i zaprezentowano w niej stanowisko do każdego z wniesionych zastrzeżeń. W końcowej części uzasadnienia zawarto podsumowanie prowadzonego postępowania jak również poczynionych ustaleń i podkreślono, że w ramach tego postępowania dochowano wszelkich wymogów wynikających z przepisów prawa. Z decyzją tą nie zgodziła się strona wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej "Kolegium") i występując o jej uchylenie i o orzeczenie co do istoty poprzez odmowę wyrażenia zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Jako ewentualność podniesiono uchylenie wskazanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 33 ust. 1 pkt. 5 i 6 u.i.o.ś. poprzez niezapewnienie udziału społeczeństwa w wydaniu decyzji, w szczególności z uwagi na nie podanie do wiadomości informacji o możliwości składania uwag. Jako kolejny zarzut postawiono naruszenie art. 66 powyższej ustawy poprzez oparcie ustaleń faktycznych o niezupełny, nierzetelny oraz częściowo sprzeczny z wiedzą i metodologią badań i analiz z zakresu ochrony środowiska oraz z uwagi na nierzetelną analizę rozwiązań wariantowych w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko. Jako kolejny zarzut postawiono naruszenie art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. w związku z art. 186 ust. 1 pkt. 1 i w związku z art. 181 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 1478 ze zm.) - dalej "u.o.p.", wobec braku możliwości realizacji inwestycji w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, a także w wariancie alternatywnym z uwagi na nie ujęcie inwestycji w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami województwa Śląskiego 2016 – 2022, nadto wskazano na naruszenie art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. w związku z art. 17 i art. 18 ustawy z 21 kwietnia 2001 r. o odpadach (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.1587 ze zm.) – dalej "u.o.o.", oraz w związku z art. 3b ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 733 ze zm.) poprzez dopuszczenie do termicznego przetwarzania odpadów, które są odzyskiwane z przeznaczeniem do recyklingu. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 pkt. 8 u.i.o.ś. w związku z art. 10a ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (obecnie t.j. Dz.U. 2024 r. oz. 266 ze zm.) – dalej "P.e.", z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia o analizę kosztów i korzyści, w której przyjęto błędne założenia. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzeni materiału dowodowego i wszystkich okoliczności. Pomimo zapowiedzi przedłożenia rozbudowanej argumentacji wniesionego odwołania strona takiej w ramach postępowania odwoławczego nie wniosła. Kolegium decyzją z 29 lipca 2022 r. nr SKO.OS/41.9/358/2022/1023/KS utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 138 § 1 i 2 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ zaskarżona decyzja jedynie ocenia postępowanie pierwszoinstancyjne, a nie jest ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy. Obok naruszenia przepisów prawa procesowego podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 11 u.i.o.ś. poprzez niepodanie do publicznej wiadomości zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz możliwości składania uwag i wniosków w Biuletynie Informacji Publicznej organu prowadzącego postępowanie oraz w Urzędzie Miasta R.. Jako kolejny zarzut uczyniono obrazę art. 81 ust. 1 powyższej ustawy w związku z art. 186 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.) – dalej "p.o.ś.", polegającą na wydaniu rozstrzygnięcia pozytywnego pomimo braku możliwości jej realizacji wobec niezgodności z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami Województwa Śląskiego. Następnym zarzutem postawionym powyższej decyzji uczyniono naruszenie art. 81 ust.1 u.i.o.ś. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 5 w związku z art. 158 ust. 2 pkt. 3 u.o.o., poprzez unieszkodliwienie odpadów, które nadają się do odzysku, albowiem nieosiągnięcie przez planowaną inwestycję współczynnika efektywności energetycznej, nie pozwala kwalifikować procesu jako odzysku. Ostatnim zarzutem uczyniono obrazę art. 74 ust. 1 pkt. 8 u.i.o.ś w związku z art. 10a ust. 1 P.e. poprzez oparcie kwestionowanej decyzji o analizę kosztów i korzyści zawierającej oczywiste błędne założenia. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1396/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wyroku, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 128 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a., które skutkowało oddaleniem skargi, pomimo istnienia naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyż organ zamiast merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy dokonał tylko kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego, czego skutkiem było pominięcie, wbrew art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., niezgodności z § 45 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. w obszarze zlokalizowanym pomiędzy ul. [...], ul. [...], Autostradą [...] oraz zachodnią granicą Miasta R. z wyłączeniem terenu w rejonie [...], ul. [...] i ul. [...] (dalej "m.p.z.p."); 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. § 45 ust. 2 pkt 5 lit. b m.p.z.p., poprzez ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia zakładającego emitor o wysokości 65 m, podczas gdy m.p.z.p. dopuszcza tylko 35 m; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.; 1) art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 7 u.i.o.ś. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. a contrario, poprzez ich niewłaściwą interpretację prowadzącą do wniosku, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do prowadzenia czynności związanych z zajęciem stanowiska przez inny organ, a tym samym w tym zakresie działania organu odwoławczego muszą skupić się na aspektach kontrolnych działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji", podczas gdy na postanowienie o uzgodnieniu przedsięwzięcia nie przysługuje zażalenie, ergo jego zasadność musi zostać oceniona w toku postępowania odwoławczego, czego gwarancją jest art. art. 78 Konstytucji RP; 2) art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię, polegającą na niepełnej ocenie zgodności przedsięwzięcia z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami i pomijającą aspekt ilości odpadów do przetworzenia w instalacji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – W. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, nie sprzeciwiając się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wyrokiem z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 3064/23, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie 1) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) zasądził od Kolegium na rzec skarżącego na rzecz kwotę 577 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że uwzględnił drugi zarzut, t.j. naruszenie przepisów wprawa procesowego, który dotyczył niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. z § 45 ust. 2 pkt 5 lit. b m.p.z.p. W ocenie NSA uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji, poza ogólnym stwierdzeniem, że projektowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami m.p.z.p., nie zawierało żadnych ocen w zakresie zgodności inwestycji z postanowieniami tego planu, w tym także rozważań dotyczących podniesionej w zarzucie skarżącego kasacyjnie Towarzystwa materii. Odniesienie się natomiast do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia prawa procesowego NSA uznał za przedwczesne, z uwagi na jego powiązanie z drugim zarzutem dotyczącym naruszenia prawa procesowego, uzasadniającym uchylenie kwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W piśmie z 29 sierpnia 2025 r. skarżące Towarzystwo wniosło o: 1. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, 2. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz uchylenie postanowienia SKO w Katowicach z 16 stycznia 2020 r. znak [...]. Rozstrzygając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z treści powołanych wyżej przepisu wynika, że zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu nie tylko zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, ale wręcz obliguje do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia. Kierując się oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 12 czerwca 2025 r. Sąd dokonał analizy zapisów uchwał Rady Miasta R. z [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. w obszarze zlokalizowanym pomiędzy ul. [...], ul. [...], Autostradą [...] oraz zachodnią granicą Miasta R. z wyłączeniem terenu w rejonie [...], ul. [...] i ul. [...]. Plan ten obowiązywał w dniu wydania przez Prezydenta Miasta C. decyzji z dnia 2 czerwca 2022 r. Z treści § 45 przywołanej wyżej uchwały wynika, że: "1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2C ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa infrastruktury technicznej ciepłownictwa, w tym produkcja energii z odpadów; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) dojścia, dojazdy, b) zieleń urządzona, c) infrastruktura techniczna, miejsca do parkowania. 2. Dla terenu, o którym mowa w ust. 1 ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: 1) nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu; 2) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 75%; 3) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: 10% działki budowlanej; 4) wskaźnik intensywności zabudowy: a) minimalny: 0,001, b) maksymalny: 0,8; 5) wysokość zabudowy: a) wysokość budynków: do 3 kondygnacji nadziemnych, ale nie więcej niż 12 m, b) wysokość pozostałych obiektów budowlanych: nie więcej niż 35 m; 6) kształt dachu: dachy płaskie lub wielospadowe o nachyleniu głównych połaci do 45⁰." Niewątpliwie określony w zamierzeniu inwestycyjnym emitor (komin) jest obiektem budowlanym (budowlą), którego parametry muszą być zgodne z zapisami obowiązującego dla terenu planowanej inwestycji m.p.z.p. Jak wynika z szeregu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym opinii sanitarnej PINB w R. z dnia 11 grudnia 2020 r., pisma inwestora z dnia 14 kwietnia 2021 r. kierowanego do Prezydenta Miasta R. czy ostanowienia RDOŚ z 10 czerwca 2021 r., wysokość pionowego emitora dla planowanej inwestycji została określona 65 m a średnica wylotu na 1,7 m. emitora. Oznacza to, że wysokość koniecznego do budowy inwestycji emitora (komina) w ramach planowanej inwestycji jest niezgodna z zapisami m.p.z.p. obowiązującymi w chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy tj. w dniu 29 lipca 2022 r. Wprawdzie obowiązujący m.p.z.p. przewiduje dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 2C możliwość lokalizacji inwestycji w postaci zabudowy infrastruktury technicznej ciepłownictwa, w tym produkcji energii z odpadów i taka inwestycja jest przedmiotem planowanego przedsięwzięcia, ale jej parametry muszą być zgodne z zapisami aktu prawa miejscowego jakim jest m.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że w 2023 r. plan miejscowy m.in. dla obszaru objętego planowaną inwestycją uległ zmianie, ale fakt ten dla rozpatrywanej sprawy jest obojętny, ponieważ Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji Sad uznał, że jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zwartym w wyroku z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 3064/23, a nieważność postępowania nie była przedmiotem zarzutów kasacyjnych od wyroku tut. Sądu z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1396/22. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z § 45 ust. 2 pkt 5 lit. b m.p.z.p. co powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd oparł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zweryfikuje, czy wnioskowana inwestycja spełnia wymogi przewidziane przepisami prawa materialnego, w tym w zakresie jej zgodności z zapisami obowiązującego planu miejscowego dla terenu obszaru, na którym ma być ona realizowana i wyda zgodną z prawem decyzję.