II SA/Gl 1002/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w tej części , 2. zasądza od Wojewody S. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający jako organ I instancji Starosta R. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w B. gm. K., składającej się z działki nr [...] (k.m.6), obręb B., o pow. [...] ha oraz działki nr [...] (k.m.9), obręb B., o pow. [...] ha stanowiących dotychczas własność D. K., a zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. - z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - budowę zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece O. Jednocześnie organ I instancji przyznał D. K. odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość w kwocie [...] zł podkreślając, iż wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokona podmiot wypłacający odszkodowanie, stosując wskaźniki zmian cen nieruchomości, ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a w przypadku ich braku, stosując wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. Organ zobowiązał też wnioskodawcę - [...] w G. - do wypłaty odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja podlegać będzie wykonaniu. Odmówił natomiast nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] r. Dyrektor [...] z siedzibą w G. zwrócił się o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości gruntowej albowiem działki te są niezbędne wnioskodawcy do realizacji celu publicznego, jakim jest budowa zbiornika "[...]" na rzece O. Pismem nr [...] z dnia [...] r. wyznaczono wnioskodawcy oraz właścicielowi przedmiotowej nieruchomości dwumiesięczny termin do zawarcia ugody. Wezwanie nie odniosło skutku, a w konsekwencji w dniu [...] r. Starosta R. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu spełnione zostały bowiem ustawowe przesłanki do wywłaszczenia prawa własności. Nieruchomość stanowiąca własność D. K., zgodnie z decyzją Wojewody S. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego R. na rzece O. znalazła się bowiem na obszarze planowanej budowy. W toku postępowania Starosta zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość prawa własności działek. Dokument taki został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. T.-K. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł. Przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż ze względu na istniejące pokłady złóż kruszyw mineralnych (żwiru), wartość rynkowa nieruchomości winna być określona dla gruntu przeznaczonego pod eksploatację kruszyw. Z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji dla potrzeb ww. dokumentu przyjął także umowy zawierane w sąsiednim powiecie wodzisławskim, na obszarze którego również będzie się znajdował budowany zbiornik. W toku postępowania, w ramach którego D. K. kwestionował ustalenia operatu pełnomocnicy strony wnieśli o skierowanie ww. operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oraz do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z uwagi na jego nierzetelność i niewiarygodność. Starosta R., mając na uwadze szczególną rangę dowodową operatu szacunkowego wystąpił odrębnym pismem z dnia [...] r. do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów. Zarówno w piśmie doręczonym w dniu [...] r., jak również na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu [...] r. powołany przez Starostę rzeczoznawca udzielił dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień, podtrzymując jednocześnie określoną przez siebie wartość nieruchomości. W ocenie organu nie było zatem potrzeby przekazywania ww. operatu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł zanegował również wnioskodawca [...] w G., wskazując, iż jest zbyt wysoka. Wnioskodawca w toku prowadzonego postępowania przedłożył jako dowód operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. W. W dokumencie tym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Organ I instancji przyjął jednak jako wyliczenie poprawne to korzystniejsze dla strony zawarte w operacie sporządzonym na zlecenie organu. Decyzja wydana została na podstawie art. art.9a, art.112 ust.1, ust.3 i ust.4, art. 113 ust.1, art. 119 ust.1, art.121, art.122, art.123, art. 128 ust.1, art. 129 ust.1, art. 130 ust.1i ust. 2, art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. zwanej dalej: u.g.n.) oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Od otrzymanej decyzji D. K. wniósł trzy odwołania. Jedno osobiste, w którym wniósł o przyznanie mu nieruchomości zamiennej, dwa podpisane przez reprezentujących go pełnomocników, w których zakwestionował wysokość przyznanego odszkodowania. Organowi I instancji zarzucił oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego, który nie uwzględnił uwarunkowań przedmiotowego gruntu, w tym wartości kopalin oraz komercyjnego charakteru zbiornika, przez co wartość nieruchomości jest rażąco niska. Zdaniem skarżącego naruszono również art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności pominięto ustalenia planu zagospodarowania gminy K. oraz oddalono wnioski dowodowe zmierzające do weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego B. T.-K. Ponadto zarzucił rażącą obrazę przepisów art. 9a, art. 112, art. 113, art. 119, art. 121, art. 123, art. 128, art. 130 i art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wskazał m.in., iż Starosta R. przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym z [...] r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. T.-K., w którym wartość rynkową działek określono dla aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Wybrano zatem, zdaniem organu, właściwe i zgodne z obowiązującym rozporządzeniem podejście oraz metodę szacowania. W związku z faktem, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdują się pokłady kruszyw mineralnych, rzeczoznawca określił jej wartość przyjmując do porównań transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod eksploatację kruszyw oraz budowę zbiornika, które miały miejsce na terenie powiatów raciborskiego i wodzisławskiego. Na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia [...] r. potwierdził aktualność ww. operatu szacunkowego. Organ II instancji wskazał też, iż zbędne było rozstrzyganie przez Starostę, który z przedłożonych operatów należy przyjąć jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Niedopuszczalne jest bowiem ustalanie odszkodowania w oparciu o operat przedłożony przez strony, gdyż to w gestii starosty leży uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Odnosząc się z kolei do zarzutu nie uwzględnienia wartości kruszyw Wojewoda S. wskazał, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jest rolnicze, a właściciel nie posiada koncesji na wydobywanie kruszyw. Tym samym uznać należy, że kopaliny na niej się znajdujące nie stanowią jej części składowych i w związku z tym, zgodnie z przepisem § 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm.) przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin nie uwzględnia się wartości złoża. Przy wycenie przedmiotowej nieruchomości nie uwzględniono zatem wartości kopalin, lecz jedynie sam fakt ich istnienia poprzez przyjęcie do porównań nieruchomości rolnych, na których znajdują się złoża kruszyw. Wojewoda S. podkreślił też, że powoływanie się przez skarżącego na komercyjny charakter inwestycji jest nieuzasadnione i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. Ewentualne przekształcenie suchego zbiornika w zbiornik wielofunkcyjny możliwe będzie za około 50 lat, po zakończeniu eksploatacji kruszyw zalegających w czaszy zbiornika (vide załącznik do ww. decyzji Wojewody S. z [...] r. - Część opisowa). Decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego dotyczy wyłącznie budowy suchego zbiornika. Ponadto przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia jej wartości, albowiem w dalszym ciągu będzie miała charakter rolny. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. 2004, Nr 121, poz. 1266 z późn. zm) grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi są bowiem gruntami rolnymi. Co do zarzutu z kolei pominięcia ustaleń planu zagospodarowania gminy K., Wojewoda S. wskazał, iż zgodnie z Uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., teren przeznaczony dla projektowanego zbiornika został wyłączony z ustaleń planu. Odnośnie zarzutów oddalenia wniosków dowodowych zmierzających do weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego B. T.-K., a także innych wniosków dowodowych, które "miały kluczowe znaczenie dla tej sprawy" organ wskazuje, że opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i podlega ocenie organu administracji jak każdy dowód. Skoro Starosta ustalił odszkodowanie na podstawie operatu B. T.-K. to uznał go za sporządzony w sposób prawidłowy i w związku z tym nie uwzględnił wniosku strony o skierowanie operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości jego sporządzenia. Jeżeli natomiast w ocenie strony operat jest niepełny i niejasny, to mogła ona samodzielnie wystąpić do organizacji rzeczoznawców. Co do z kolei wyrażonego w odwołaniu żądania przyznania nieruchomości zamiennej organ II instancji wskazał, że w trakcie kontrolowanego postępowania Starosta R. zaoferował przyznanie gruntów zamiennych, jednakże wówczas strona nie wyraziła zgody na ustalenie odszkodowania w tej formie. Pismem z dnia [...] r. D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc te same, identycznie zredagowane zarzuty, które jego pełnomocnicy podnieśli w odwołaniach od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie przytaczając w skrócie argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 16 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż D. K. chciałby nadal prowadzić gospodarstwo rolne jednak odpowiednia nieruchomość zamienna nie została mu zaoferowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że dotknięta ona jest uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Organ II instancji nie może bowiem ograniczyć się do kontroli prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej lecz zobligowany jest do ponownego zbadania całości przekazanej mu wskutek wniesienia odwołania sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, w ocenie Sądu, nie dochował w sposób wystarczający wskazanych wyżej wymogów albowiem rozstrzygając sprawę po części ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast własnych ustaleń oraz nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie z kolei do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Zgodnie natomiast z ust. 4 cytowanego artykułu operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Podkreślenia nadto wymaga, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje bowiem właściwy organ, on więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06, LEX nr 281387. W konsekwencji ustalenia operatu określające wartość nieruchomości podlegają ocenie organu administracji, który ma obowiązek oceny wiarygodności opinii rzeczoznawcy. Operat jest bowiem dowodem, który jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu rozstrzygającego sprawę i powinien być przez organ ten szczegółowo przeanalizowany. Stwierdzić zatem należy, że w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie na podstawie art. 80 k.p.a. oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, zwłaszcza, że skarżący zakwestionował w sporządzonym przez pełnomocnika odwołaniu ustaloną wartość nieruchomości, zarówno z uwagi na przyjętą metodę dokonywania obliczeń jak też z uwagi na fakt, iż zdaniem strony z uwagi na istotny wzrost cen nieruchomości niedopuszczalnym było w ogóle skorzystanie z operatu sporządzonego niemal rok przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Tymczasem organ II instancji podejmując szczegółową polemikę z innymi kierowanymi pod adresem operatu zarzutami strony do kwestii upływu czasu pomiędzy sporządzeniem operatu a wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej nie odniósł się w ogóle ograniczając się w przytoczeniu stanu faktycznego sprawy do wskazania, iż w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego pismem z dnia [...] r. rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu. Tym samym organ II instancji nie poczynił ustaleń zmierzających do oceny czy jego zdaniem trafnie rzeczoznawca po niemal 12 miesiącach od daty sporządzenia operatu uznał, iż nie zaszły zmiany uwarunkowań (w tym rynkowych) sugerujących potrzebę dokonania stosownych korekt, nie uwzględnił też faktu, iż wprawdzie organ I instancji wydał podjęte rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu (12 dni przed ich upływem) to jednak rozpoznanie sprawy przez organ II instancji nastąpiło w okresie późniejszym. Stosownych ustaleń, obejmujących także inne kierowane przez skarżącego pod adresem ustalonej wartości nieruchomości zarzuty, nie dokonał ani we własnym zakresie ani też nie rozważył zwrócenia się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Sąd zauważa w tym miejscu, iż możliwym jest wprawdzie, że istotnie pomimo ogólnokrajowej tendencji zwyżkowej wartość nieruchomości rolnych w B. na przestrzeni lat [...] nie zwiększyła się, niewątpliwie kwestia ta winna była zostać przez organ II instancji rozważona, a w podjętej decyzji stosownie do wyniku przeprowadzonych ustaleń niezbicie wykazana. Wskazać nadto należy, iż w myśl art. 131 u.g.n. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przyznanie, w razie zgody właściciela, nieruchomości zamiennej stanowi jedynie przewidzianą w prawie możliwość, skorzystanie z niej nie jest jednak obowiązkiem organu administracji publicznej. Tym samym orzekający o odszkodowaniu organ administracji publicznej może w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania nieruchomość taką zaoferować, może też takiej propozycji nie złożyć. Jak wynika z akt sprawy propozycja taka została skarżącemu złożona. Pismem z dnia [...] r. oraz [...] r. Starostwo Powiatowe zaoferowało mu bowiem w charakterze nieruchomości zamiennej określone działki w T. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] r. skarżący odmówił jednak przyjęcia zaproponowanych mu nieruchomości zamiennych. Poprawnie zatem organ I instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji podkreślił, iż właściciel nie jest zainteresowany otrzymaniem nieruchomości zamiennej. Zważyć jednak należy, iż w sporządzonym osobiście odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej D. K. kwestionując wysokość przyznanego mu odszkodowania stwierdził nadto cyt. "Proponuję w zamian za moje wywłaszczone działki przydzielić mi grunty zamienne w B. i B. bo na tyle ziemi jest w dyspozycji Skarbu Państwa". Oświadczenie takie, w sposób oczywisty nie tworzyło dla orzekających w sprawie organów obowiązku zaoferowania stronie wnioskowanych nieruchomości. Niewątpliwie jednak obligowało rozpoznający odwołanie organ II instancji do rozważenia, po zasięgnięciu stosownych informacji, możliwości i celowości uczynienia przez Starostę zadość prośbie strony zwłaszcza, że sytuacja strony ma charakter szczególny. W wyniku wywłaszczenia traci on bowiem dotychczasowe źródło utrzymania, a jak wynika ze złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika skarżącego jego zamiarem jest prowadzenie nadal gospodarstwa rolnego o ile tylko będzie miał taką możliwość. Tym samym kwestia ewentualnej nieruchomości zamiennej nabiera szczególnego znaczenia, a w konsekwencji organ II instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia winien był ustosunkować się do zawartego w odwołaniu wniosku. Organ II instancji nie uczynił tego jednak. Z akt sprawy nie wynika by w odniesieniu do możliwości przyznania nieruchomości zamiennej poczynił jakiekolwiek ustalenia, a w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że w trakcie postępowania nieruchomości zamienne były mu proponowane lecz wówczas nie wyraził na nie zgody. Tym samym organ II instancji pominął fakt, iż oferowane wówczas nieruchomości znajdowały się po części na terenie innej miejscowości niż obecnie wnioskowane przez stronę, nie wziął też pod uwagę faktu, iż wyrażony w przeszłości brak zainteresowania nieruchomością zamienną nie przesądza o niedopuszczalności zmiany złożonego oświadczenia i kolejnego podjęcia tejże kwestii w dalszym toku postępowania. W odróżnieniu bowiem od art. 114 u.g.n., który możliwość zaoferowania nieruchomości zamiennej i przyjęcia oferty ogranicza w czasie jedynie do etapu rokowań zmierzających do uniknięcia postępowania administracyjnego i zawarcia umowy cywilnoprawnej, dopuszczalność ewentualnego zaproponowania stronie nieruchomości zamiennej, o której mowa w art. 131 u.g.n., nie jest ograniczona w czasie i może nastąpić w trakcie całego prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać wypada, iż w przedłożonych Sądowi aktach sprawy kwestię niejasną stanowi obowiązywanie na przedmiotowym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć zatem należy, że skarżący, zarówno w odwołaniu jak też w skardze, zarzucił bowiem wydanym w sprawie decyzjom nieuwzględnienie bliżej nieokreślonych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, które jego zdaniem winny mieć wpływ na ocenę wartości nieruchomości. Wypowiedzi w tej mierze orzekających w sprawie organów pozostają jednak w sprzeczności. O ile bowiem organ I instancji podał w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, iż przedmiotowa nieruchomość objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. i znajduje się na terenie strefy ochronnej złoża żwiru, o tyle w myśl uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej teren inwestycji zgodnie z uchwałą Gminy K. został wyłączony z ustaleń planu. Sąd nie podziela natomiast, z przyczyn wskazanych przez organ II instancji, zarzutów skarżącego co do konieczności uwzględnienia wartości kopalin, które nie są częścią składową wykorzystywanej rolniczo nieruchomości oraz komercyjnego, zdaniem skarżącego, charakteru inwestycji. Także zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez Starostę R. wniosku o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych trudno w pełni podzielić, wniosek taki nie jest bowiem wiążący dla rozstrzygającego sprawę organu. Ocena operatu, której dokonanie jest obowiązkiem orzekającego organu administracji publicznej, może być bowiem przez organ ten dokonana we własnym zakresie, poza przypadkami szczególnych wątpliwości z reguły nie wymagając poddania go weryfikacji zewnętrznej. Jedynie w sytuacji gdy przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości organ winien rozważyć zwrócenie się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Tym samym o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje nie żądanie strony lecz powstanie wątpliwości, w odczuciu organu uzasadnionych, co do ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości. Notabene zauważyć należy, iż także skarżący ani nie przedłożył odmiennego operatu ani też nie zlecił wykonania go organizacji zawodowej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu II instancji uznać należy w części dotyczącej wysokości odszkodowania za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego. W tej części decyzję uznać bowiem należy za przedwczesną, wydaną bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Kierując się zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wskazaniami organ II instancji winien zatem ponownie rozpoznać w części dotyczącej odszkodowania, wniesione przez D. K. odwołanie i podjąć stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. W myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest bowiem dopuszczalne jedynie wówczas gdy dokonywane jest za słusznym odszkodowaniem. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało w części dotyczącej odszkodowania uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja w tej części nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a., a także § 18 i § 19 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Sąd oddalił natomiast, w myśl art. 151 p.p.s.a., wniesioną skargę w pozostałym zakresie. W części dotyczącej wywłaszczenia podjęte w trakcie postępowania decyzje nie były bowiem obarczone wadami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zważyć bowiem należy, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "Budowa zbiornika przeciwpowodziowego R. na rzece O. w województwie [...]", a Minister Infrastruktury decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 926/04 oddalił skargę na decyzję Ministra, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt IIOSK 1128/06 oddalił skargę kasacyjną. W konsekwencji istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, fakt wywłaszczenia położonych na terenie zaplanowanej inwestycji działek należy uznać za działanie uzasadnione i pozostające w zgodzie z prawem. Także pod względem proceduralnym organy dochowały w tej mierze przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami wymogów. Zauważyć też należy, że pomimo formalnego zaskarżenia w całości decyzji drugoinstancyjnej w rzeczywistości ani D. K. ani jego pełnomocnicy nie odnieśli się we wnoszonych pismach do kwestii samego wywłaszczenia, wszystkie zarzuty formułując jedynie pod adresem wysokości ustalonego przez orzekające w sprawie organy należnego skarżącemu odszkodowania.