II SA/Gl 1002/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. Z., J. Z.-T. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. G. i J. S.-G. wystąpili dnia 27 lipca 2015 r. do Prezydenta C. o z wnioskiem, ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia "rozbudowa istniejących obiektów budowlanych wraz z niezbędną przebudową, rozbiórka obiektu istniejącego. Budynki lekarskie około 8 gabinetów, do tego łącznie 25 miejsc parkingowych w C. przy ul. [...]. Dnia [...] r. zmiana wniosku Rozbudowa budynku usługowego i mieszkalnego o funkcję usługową (usługi medyczne)". Prezydent C. wszczął postępowanie w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Na skutek odwołania A. Z. zamieszkałej w C. przy ul. [...] i zamieszkałej pod tym samym adresem J. Z.-T. sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji nie kwestionował możliwości ustalenia warunków zabudowy. Jednakże stwierdził, iż wniosek o wydanie decyzji określał wysokość planowanej elewacji na 13 metrów. Prezydent Miasta C. określił jednak ten parametr na 9 metrów uwzględniając wyniki analizy w zakresie wysokości otaczających budynków. Taki zabieg SKO uznało za niedopuszczalny. Niezależnie od tego uznało, iż organ pierwszej instancji nie zapewnił stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu. Pismem z dnia 13 lutego 2016 r. inwestorzy zmodyfikowali swój wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczył on zmiany wysokości elewacji frontowej na 9 metrów oraz odległości budynku od granicy z drogą na 8 metrów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalili warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów. W ocenie organu w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż planowany obiekt stanowi kontynuację funkcji na tym terenie. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. Z.-T., A. Z. i J. Z. Podnieśli oni przede wszystkim naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ich ocenie brak w okolicy nieruchomości zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanego przedsięwzięcia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jedynym obiektem o funkcji usługowej w okolicy jest sklep spożywczy, który uznać za pełniący funkcję choćby podobną do planowanej (gabinety lekarskie) nie można. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. W jego ocenie planowany obiekt będzie stanowił kontynuację funkcji istniejącej na obszarze analizowanym. Podkreśliło również, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Skargę na tę decyzję do tutejszego sądu złożyli J. Z.-T., A. Z. i J. Z. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili organowi administracji: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że została spełniona wymieniona w tym przepisie przesłanka kontynuacji funkcji, -naruszenie art. 6 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu warunków zabudowy brak obowiązku badania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, - przyznanie prymatu planowanej inwestycji, - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie zbadania istnienia możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę z własnego ujęcia. Skarżący uznają bowiem całość inwestycji jako zakład lecznictwa ambulatoryjnego zamkniętego, posiadające swoje oddziały szpitalne, - art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Pismem z dnia 14 lutego 2017 r. A. G. i J. S.-G. wnieśli o oddalenie skargi przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). W postępowaniu poprzedzającym tę decyzję (wydawaną wyłącznie na wniosek inwestora) dokonana jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana po ustaleniu, że zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowani terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei sam sposób wyznaczania obszaru analizowanego, a w zasadzie jego granice określa ust. 2 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). W świetle tego przepisu "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Front działki, ustala się zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, przyjmując front działki od ul. [...]. Jego wielkość jest zgodna z przepisami wyżej wymienionego rozporządzenia. Jednakże w ocenie Sądu sama analiza, jak i jej wyniki nie pozwalają na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim z mapy dołączonej do decyzji ustalającej warunki nie da się w sposób jednoznaczny ustalić funkcji jakie spełniają obiekty budowlane znajdujące się na obszarze analizowanym. Brak bowiem na mapie odpowiedniej legendy. W praktyce sprowadza się ona tylko do oznaczenia obiektów znajdujących się na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W ocenie składu orzekającego wysoce niewystarczające są również wyniki analizy. Sprowadzają się one do jednozdaniowych stwierdzeń, nawiązujących do funkcji i charakterystyki poszczególnych obiektów, bez wyraźnego odniesienia się do mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. W ocenie składu orzekającego zarzuty dotyczące: -naruszenia art. 6 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu warunków zabudowy brak obowiązku badania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, - przyznania prymatu planowanej inwestycji, - naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie zbadania istnienia możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę z własnego ujęcia. Skarżący uznają bowiem całość inwestycji jako zakład lecznictwa ambulatoryjnego zamkniętego, posiadające swoje oddziały szpitalne, - są niezasadne. Przy ustalaniu warunków zabudowy brak jest obowiązku badania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Następować to będzie przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Tak wczesny etap inwestycyjny nie pozwala bowiem ma ustalenie wpływu inwestycji na otoczenie.. W żaden sposób skarżący nie uzasadnili twierdzenia, że przedsięwzięcie, którego dotyczy postępowanie jest szczególnie traktowane przez organy administracji. Zupełnie bezzasadne jest wreszcie stwierdzenie, iż zaniechano ustalenia istnienia możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę z własnego ujęcia. Planowane przedsięwzięcie nie jest bowiem szpitalem tylko zespołem gabinetów lekarskich. Marketingowa nazwa obiektu ("A"), czy też wskazanie nazw "oddziałów" nie przesądzają, iż jest to obiekt lecznictwa zamkniętego. Wskazane wyżej niedostatki postępowania w zakresie analizy przed wydaniem decyzji powodują, iż należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C., przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego był art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Dokona przede wszystkim dogłębnej analizy w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W tym celu konieczne jest sporządzenie odpowiednio dokładnej i wyraźnie opisanej mapy obszaru analizowanego. Uzyskane stąd informacje powinny następnie znaleźć odzwierciedlenie w wynikach analizy tak, aby wszyscy uczestnicy postępowania mogli zbadać poprawność rozumowania organu planistycznego.