II SA/Gl 1003/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. oddala skargę. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia [...] roku Rep. A nr [...] I. i P. P. zbyli na rzecz Skarbu Państwa – Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w U. nieruchomość położoną w C. nr geodezyjny [...] o powierzchni 8296 m2. Nabycie nieruchomości nastąpiło na realizację inwestycji zatwierdzonej decyzją Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] roku nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego przy ul. [...]. Ten akt notarialny – zbycia – został zawarty na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. O zwrot działki nr [...] o powierzchni 8296 m2 wystąpili (pismo z dnia 8 kwietnia 2011 roku) P. P. i I. P. powołując się na art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej powoływana jako ugn). W toku postępowania administracyjnego ustalono (pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta C. z dnia 12 kwietnia 2012 roku), że dawna działka nr [...], która po scaleniu weszła w skład działki nr [...], obecnie znajduje się w obszarze powstałych z jej podziału działek nr [...] i [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania (decyzją z [...] roku nr [...] orzeczono o odmowie zwrotu działki nr [...]) było ustalenie czy na części działki nr [...], pochodzącej z dawnej działki nr [...], zrealizowany został cel wywłaszczenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w C., stanowiącej własność Gminy C., oznaczonej jako działka [...] obręb [...] o powierzchni 0,2492 ha powstałej z podziału działki [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą [...] Sądu Rejonowego w C. na rzecz wnioskodawców. Decyzja ta zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości nr [...] oraz zobowiązanie wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy C. odszkodowania za zwracaną nieruchomość, a w pkt 7 orzeczenia o wygaśnięciu umowy dzierżawy zwracanej nieruchomości z upływem 3 miesięcy od dnia w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 96 ust. 1b, 136 ust. 3, 137 ust. 1 i 2, 138 ust. 2, 139, 140, 141, 142 i 216 § 1 ugn. W uzasadnieniu stwierdzono, że działka [...] obręb [...], stanowi własność Gminy C. i powstała z podziału działki [...]. Na podstawie umowy dzierżawy z [...] roku oraz 5 aneksów do niej ustalono, że część działki [...] jest nią objęta i prowadzona jest na niej sprzedaż kwiatów i zniczy z przyczepy typu Niewiadów. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] przylega z jednej strony do drogi powiatowej (ul. [...] dawna [...]) zaś z drugiej strony do cmentarza. Na jej części wydzierżawionej, wokół budynku, niezwiązanego trwale z gruntem (przyczepy) teren został częściowo utwardzony, wykorzystywany jest jako parking oraz dojazd do bramy gospodarczej cmentarza. Na działce [...] znajduje się również infrastruktura techniczna w postaci kanalizacji odwadniającej i wodociągowej (rozprawa i oględziny na gruncie w dniu 15 lutym 2012 roku). Ponieważ nieruchomość została przejęta w celu realizacji osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w C. (akt notarialny z [...] roku), a osiedle to faktycznie zostało zrealizowane po zachodniej stronie ul. [...] (obecnie [...]), a działka [...] usytuowana jest na wschód od ulicy [...], obecnie [...], to na tej działce nie realizowano celu wywłaszczenia (załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] roku nie obejmuje swoim zasięgiem nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania). Urząd Miejski w C. wydał decyzję z dnia [...] roku w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego Cmentarza Komunalnego w C., obejmującego swoim zasięgiem m. in. działkę [...] z której następnie wydzielono działkę [...]. Ponieważ jednak do chwili obecnej rozbudowa cmentarza na działce [...] nie nastąpiła, można stwierdzić, że decyzja ta nie została wykonana. Organ też podał, że na skutek upływu czasu nie udało się pozyskać decyzji Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] roku w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego wersji [...], natomiast decyzje Wojewody [...] z [...] roku, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] roku oraz Burmistrza Miasta C. z [...] roku zostały wydane po terminie określonym w art. 137 ugn, w którym podmiot wywłaszczający zobowiązany był do zrealizowania inwestycji, na którą nieruchomość wywłaszczono. Zdaniem organu, twierdzenie obecnego właściciela nieruchomości, że działka [...] stanowi strefę ochronną cmentarza, nie może być traktowane jako realizacja celu wywłaszczenia. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku nie stanowi, że nieruchomość znajdująca się w strefie ochronnej cmentarza winna stanowić własność jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu orzekającego powyższe świadczy o niewykorzystaniu części działki [...] na cel wywłaszczenia w związku z tym wydzielono działkę [...] (bo powstała z podziału tej działki – działki nr [...] i [...] nie wchodziły w skład wywłaszczonej działki nr [...]) i orzeczono o jej zwrocie. Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina C. reprezentowana przez Burmistrza. W odwołaniu tym Gmina kwestionowała ustalenie organu, że działka nr [...], z której wydzielono działkę [...] (wchodząca w skład dawnej działki nr [...]) nie jest zajęta pod cmentarz komunalny. W tym zakresie wskazywała na ustawę z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 roku, nr 118, poz. 687) i rozporządzenia wykonawcze. Zdaniem gminy ograniczenie cmentarza do terenu w granicach jego ogrodzenia zawęża pojęcie cmentarza. Poza ogrodzeniem cmentarza znajdują się liczne elementy związane z jego funkcjonowaniem. W rozpoznawanej sprawie są to: strefa ochronna i położone na jej terenie: dzierżawiony kiosk, teren zieleni oraz wzniesione w trakcie rozbudowy cmentarza i służące jego obsłudze uzbrojenie (kanalizacja, wodociąg) oraz utwardzony teren służący jako dojazd i dojście z ul. [...] do bram cmentarza oraz jako miejsce do parkowania dla osób odwiedzających cmentarz. Zdaniem odwołującej się częścią cmentarza jest teren utwardzony w związku z rozbudową cmentarza, jak i dojazd i dojście z ul. [...] do bramy cmentarza, a także jako miejsce do parkowania dla osób odwiedzających cmentarz. W dalszej części skargi wskazano na § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2005 roku w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, grunty i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 roku, nr 48, poz. 284) oraz wyroki sądów administracyjnych (powołano IV SA/Wa 1965/06) w celu wykazania co wchodzi w pojęcie cmentarza. Dojściem i dojazdem do cmentarza jest utwardzona powierzchnia działki nr [...] (z której wydzielono zwracaną działkę [...]), a sam cmentarz powinien być rozumiany jako funkcjonalna całość obejmująca teren w granicach ogrodzenia, a także dojścia i dojazdy. Podniesiono także, że dawna część cmentarza (teren sprzed rozbudowy) jest wpisana do rejestru zabytków, a w związku z tym brakiem postępowania jest niewyjaśnienie czy powinien w nim brać udział wojewódzki konserwator zabytków. W związku z tym stwierdził odwołujący się, że skutkiem błędnego zawężenia pojęcia cmentarza było przyjęcie, że część działki nr [...] może podlegać zwrotowi. Odwołująca się przyznała, że kiosk (chyba przyczepa z której prowadzona jest sprzedaż kwiatów i zniczy) nie jest częścią cmentarza. Pełnomocnik P. P. M. P. w piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. wnosił o nieuwzględnienie odwołania Gminy C. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu dał wyraz pełnej aprobaty dla ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnej dokonanych przez organ I instancji. Wskazał, że cel na jaki została nabyta działka nr [...] został określony w akcie notarialnym z [...] r. i ten cel nie został zrealizowany na działce [...], pochodzącej z działki [...], przy czym działka [...] wchodziła w skład dawnej działki nr [...]. Ustosunkowując się do zarzutów odwołującej stwierdził, że cel wywłaszczenia należy rozumieć w sposób ścisły. W sprawie o zwrot nieruchomości nie bada się czy został na niej zrealizowany jakikolwiek cel publiczny, lecz czy zrealizowano cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Istotnie z ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że ustawodawca dopuszcza jedynie istnienie cmentarzy komunalnych lub wyznaniowych, nie przewiduje natomiast istnienia cmentarzy stanowiących własność osoby fizycznej. Orzeczenie o zwrocie na rzecz osoby fizycznej, nieruchomości stanowiącej część cmentarza, pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującym prawem i byłoby niedopuszczalne. Jednakże zwracana działka [...] (wydzielona z działki [...]) nie stanowi cmentarza, lecz najwyżej jego strefę ochronną. Co prawda ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawiera legalnej definicji cmentarza, jednakże z art. 5 tej ustawy wynika, że cmentarzem (powierzchnią grzebalną) jest teren przeznaczony do pochówku zwłok i szczątków, znajdujący się w granicach wyznaczonych ogrodzeniem, jak również z uregulowania art. 1 ust. 1 stanowiącego, iż minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, a w szczególności rozporządzenie to powinno określać szerokość pasów izolujących teren cmentarzy do innych terenów. Z tej regulacji wynika - zdaniem organu odwoławczego - że pas izolacyjny (strefa ochronna) wokół cmentarza stanowi jednostkę odrębną od samego cmentarza. Ograniczenie zwrotu, nie ma więc zastosowania w stosunku do strefy ochronnej, stanowiącej jednostkę odrębną w stosunku do cmentarza. Oznacza to brak przeszkód aby nieruchomość znajdująca się w obszarze strefy ochronnej stanowiła przedmiot zwrotu na rzecz byłego właściciela. Także posadowienie na gruncie urządzeń infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Skargę na decyzję ostateczną z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego złożyła Gmina C. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty wcześniej podniesione w odwołaniu, wskazano na niewystarczające ustalenia w zakresie rzeczywistego celu nabycia działki nr [...] i nie odniesienie się do kwestii zasadności uczestniczenia w postępowaniu organu ochrony zabytków. Do skargi dołączono dokumenty, które zdaniem skarżącej, mają wskazywać na niejednoznaczność celu nabycia działki nr [...]. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie organu o zwrocie działki nr [...] na rzecz P. P. i I. P. Przypomnieć należy, że działka [...] stanowi część działki [...] i wchodziła ona w skład działki nr [...], która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] roku. Co do niewykorzystania działki [...] (z której pochodzi zwracana działka [...]) pod budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) Sąd podziela ustalenia organu i przyjmuje je za własne. Sam cel nabycia działki nr [...] w akcie notarialnym z dnia [...] roku został określony. Celem tym była realizacja osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] (obecnie [...]). Nie budzi wątpliwości Sądu i nie podnosi tego też skarżący, iż na działce [...] cel - budowa osiedla - nie został zrealizowany. Osiedle bowiem znajduje się po zachodniej stronie ul. [...] (obecnie ul. [...]), a działka [...] po przeciwnej stronie tej ulicy, między ulicą a ogrodzeniem cmentarza. Nie ma racji skarżąca, że organ orzekający w sposób niewystarczający zbadał cel wywłaszczenia. Istotnie organ orzekający ma obowiązek określenia celu zbycia nieruchomości jeżeli umowa (tu akt notarialny) celu tego nie określa w ogóle albo określa ten cel w sposób niejasny oraz nieprecyzyjny (por. II SA/Kr 486/11). W niniejszej sprawie cel nabycia działki nr [...] (w skład której wchodzi działka zwracana) został precyzyjnie określony w akcie notarialnym z dnia [...] roku, a celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego w C. przy ul. [...]. Natomiast z art. 136 i 137 ugn wynika, że nieruchomość może być użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (tu akcie notarialnym), a jej zwrot następuje wtedy, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżąca przyznając, że na działce [...] nie zrealizowano budowy osiedla twierdzi, że działka ta (w tym działka [...]) wchodzi w teren cmentarza, a ponieważ z ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 118, poz. 687) wynika istnienie wyłącznie cmentarzy komunalnych lub wyznaniowych a więc zwrot części tej działki ([...]) był dopuszczalny. Sporne w niniejszej sprawie jest właśnie to, czy działka [...], której część zwrócono zaskarżoną decyzją (działka [...]) wchodzi w teren cmentarza stanowiącego własność Gminy, czy też nie. W tym zakresie należy wskazać, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawiera legalnej definicji cmentarza. Jednakże z jej uregulowań, a w szczególności z art. 5 wynika, iż cmentarzem jest teren przeznaczony do pochówku zwłok i szczątków, znajdujący się w granicach wyznaczonych ogrodzeniem, a rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy powinno w szczególności określać szerokość pasów izolujących teren cmentarza od innych terenów. Z tego wynika, że pas izolacyjny (strefa ochronna) wokół cmentarza stanowi jednostkę odrębną w stosunku do cmentarza, a zamiarem ustawodawcy nie było jej utożsamianie z terenem cmentarza. W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy cmentarz jest ogrodzony, a działka [...] leży poza tym ogrodzeniem w tzw. strefie ochronnej cmentarza. Strefy tej dotyczy wiele ograniczeń ale brak jest ustawowej normy wyłączającej możliwość uznania jej za przedmiot własności niepublicznej, a więc inaczej mówiąc brak jest przeszkód by nieruchomość znajdująca się w tej strefie była przedmiotem zwrotu na rzecz byłego właściciela. Istotnie w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących zasadności udziału w postępowaniu konserwatora zabytków. Mimo, że stanowi to naruszenie art. 107 kpa to zdaniem składu orzekającego jest to naruszenie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania nie był bowiem obiekt wpisany do rejestru zabytków, zaś przewidziana w ustawie o ochronie zabytków ochrona zabytku polegająca na zapobieganiu zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla jego wartości, czy też na podejmowaniu działań mających na celu udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków nie oznacza uniemożliwienia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w jego sąsiedztwie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ustawa ta nie narusza ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro jest bezsporny cel wywłaszczenia (określony w akcie notarialnym z dnia [...] roku), niewykorzystanie zwracanej działki na cel wywłaszczenia, a także (co było sporne) jej położenie poza ogrodzeniem cmentarza i wydanie zaskarżonej decyzji w postępowaniu akceptowanym przez Sąd to oznacza to, że decyzja jest zgodna z prawem, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Jeżeli istotnie zwrot działki [...] skutkuje uciążliwościami dla Gminy (dojście, dojazd do cmentarza), a także spowoduje naruszenie przepisów szczególnych, to należy jedynie powtórzyć za organem odwoławczym, że uciążliwości Gmina może usunąć w drodze cywilnoprawnej (nabycie nieruchomości [...] lub ustanowienie na działce [...] służebności przejazdu). Natomiast odnośnie niemożności spełnienia przez cmentarz wymogów przepisów szczególnych (m. in. Ministra Spraw Wewnętrznych z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych), a także przepisów prawa budowlanego należy stwierdzić, że w sprawie o zwrot nie są badane konsekwencje ewentualnego zwrotu, ale jedynie sama zasadność zwrotu w świetle przepisów ugn. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu. sw