II SA/Gl 1004/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.),, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. z dnia [...] r. o nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59f ust. 6 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.), odmówił Spółce "A" sp. z o.o. w W. udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw [...] z przyłączami, położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w J.. W uzasadnieniu organ wskazał na decyzje zmieniające pierwotne pozwolenie na budowę stacji z dnia [...] r. Stwierdzono także, że dokonane zmiany w budynku obsługi, wchodzącego w skład stacji paliw, mają charakter istotny gdyż zmniejszeniu uległa kubatura obiektu. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. W odwołaniu wskazał na nieważność przeprowadzonej kontroli wobec braku powiadomienia Spółki o jej terminie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że w związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli nieprawidłowościami w postaci istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu nałożono na inwestora karę i odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W kontroli uczestniczył przedstawiciel inwestora, a termin jej przeprowadzenia ustalono z kierownikiem budowy, który zobowiązał się do powiadomienia o tym inwestora. Dlatego też zarzut braku zapewnienia czynnego udziału uznano za bezzasadny. Na powyższe rozstrzygnięcie Spółka "A" sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której podtrzymano zarzuty złożone w odwołaniu powołując się na brzmienie art. 59c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przytoczył analogiczną argumentację jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należało stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonych decyzji. W myśl art. 59c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora. O terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Inwestor jest obowiązany uczestniczyć w obowiązkowej kontroli w wyznaczonym terminie. Nadto w art. 14 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwany dalej kpa) przesądzono, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. Ustnie mogą być załatwiane jedynie gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny jednak być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji /§ 2/. Zasada pisemności występująca w postępowaniu administracyjnym jest jednym z koniecznych przejawów formalizmu. Brak skoncentrowanej fazy postępowania dowodowego kończącej się załatwieniem sprawy, z wyjątkiem przypadków kiedy wyznaczona została rozprawa, powoduje, że porozumiewanie się organu ze stroną oraz innymi uczestnikami postępowania przybiera z zasady formę pisemną lub ustnego przesłuchania, z którego sporządza się protokół. Przepis art. 14 § 2 kpa dopuszcza wyjątek od tej zasady, nakłada jednak na organ obowiązek utrwalenia tego w aktach w formie protokołu (art. 67 i nast.) lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 72). Wskazać także należy, że jeżeli przepis prawa wymaga dokonania określonej czynności w formie pisemnej, a urzędnik, niezgodnie z przepisami prawa, przyjął ustne oświadczenie strony, nie pouczając jej o wymaganej pisemnej formie, jak również nie sporządził protokołu z przyjęcia ustnego oświadczenia strony, to takie zaniedbanie urzędnika stanowi obrazę art. 67 i nie może szkodzić interesom strony (vide: wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1461/81 - ONSA 1981, nr 2, poz. 72). Podkreślenia wymagają także uwarunkowania zawarte w rozdziale 9 działu I kpa. Przede wszystkim jak wynika z art. 50 § 1 kpa organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. W myśl zaś art. 54 kpa w wezwaniu należy wskazać: nazwę i adres organu wzywającego, imię i nazwisko wzywanego, w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje wezwany, czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełnomocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie, termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika, skutki prawne niezastosowania się do wezwania. Wezwanie powinno być zaopatrzone podpisem pracownika organu wzywającego, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Z komentowanego zatem przepisu jednoznacznie wynika, że wezwanie musi mieć formę pisemną. Powinno być ono doręczone osobie wzywanej przez pocztę, przez pracowników organu administracji lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 30). W przypadkach szczególnych, określonych w art. 55 § 1, możliwe jest wezwanie przy wykorzystaniu innych środków łączności takich, jak na przykład telegraf, telefon, poczta elektroniczna. W przypadku wezwania przez telefon pracownik organu wzywającego powinien sporządzić stosowną adnotację, z której wynikałaby treść wezwania przedstawiona osobie wzywanej. Skoro zatem art. 59c Prawa budowlanego wymagał przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, doręczenia wezwania inwestorowi i powiadomienia go o jej terminie to niedochowanie powyższych wymogów stanowi poważne uchybienie skutkujące wadliwością wydanych rozstrzygnięć. Przyjmując nawet – jak podnosił to organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – że przepis art. 59c nie podaje formy tego zawiadomienia więc dopuszczalne było ustne poinformowanie to i tak należy podkreślić, że zasady i tryb prowadzenia postępowania administracyjnego uregulowany jest w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z jego zaś wyżej cytowanych norm jednoznacznie wypływa obowiązek pisemności, nawet w sytuacji udzielania ustnej informacji czy powiadamiania o terminie dokonania danej czynności procesowej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że strona nie została powiadomiona o terminie kontroli gdyż brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek dokumentu (pisemnego wezwania, protokołu przyjęcia strony, jej pełnomocnika, czy sporządzonej adnotacji z rozmowy). Konsekwencją powyższego zaś było niedochowanie wymogów art. 9 i 10 kpa, które nakazują zapewnienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz udzielanie jej niezbędnych informacji aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Na zakończenie wskazać także należy, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stronami są m.in. inwestor. Natomiast zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, jednak pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Skoro zatem stroną prowadzonego postępowania jest osoba prawna - Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - to na mocy art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037 ze zm.) zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. W przedmiotowej sprawie w imieniu "A" sp. z o.o. w W. czynności podejmować mogli wyłącznie członkowie jej zarządu samodzielnie – czyli W. S. i A. S., co wynika z zapisów w Krajowym Rejestrze Sądowym. Brak jest natomiast w aktach jakiegokolwiek umocowania dla P. N. i R. F.do występowania w imieniu Spółki i podejmowania na jej rzecz działań. Z pełnomocnictwa bowiem winien dokładnie wynikać zakres udzielanego upoważnienia i przedmiot sprawy, do której zostaje ono wydane. Czynności bowiem pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym można powierzyć tylko w formie pisemnego pełnomocnictwa i tylko osobie fizycznej wskazanej konkretnie z imienia i nazwiska (art. 33 § 1 i 2 kpa) – vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 1993 r. SA/Wr 1684/92. Wskazane wyżej uchybienia wyczerpują przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaś zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nakłada na organ obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" i art. 135 wyżej wymienionej ustawy postanowiono jak w sentencji.