II SA/Gl 1004/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi J.P.(P.) na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r., działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczno- Budowlanej Starostwa Powiatowego w C., na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 ze zm.) udzielił J. P., pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zbudowanego na działce przy ulicy [...] w R., pod warunkiem wykonania w terminie do [...] r. następujących robót budowlanych: izolacji przeciwwilgociowych, termicznej i akustycznej stropu i dachu, posadzki betonowej, tynków wewnętrznych i zewnętrznych, osadzenia stolarki okiennej, pokrycia dachu z obróbkami blacharskimi, podmurowania murłat, instalacji elektrycznej. Pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. A. i D. C. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o przeprowadzenie kontroli legalności wybudowania i użytkowania obiektów zlokalizowanych ma posesji J. P. w R. przy ulicy [...] . Wskazali również m.in. na brak pozwolenia na użytkowanie dla budynku gospodarczego, gdyż nie zostały wypełnione warunki decyzji z dnia [...] r. W trakcie prowadzonego postępowania organ przeprowadził oględziny. Ustalił też, iż decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] r. swojej własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego i jego modernizację na cele mieszkaniowe. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce przy ulicy [...] w R. pod wskazanym w niej warunkiem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w postępowaniu ustalono, iż przedmiotowy budynek gospodarczy realizowany był na podstawie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...]. Wobec stwierdzonych istotnych odstępstw decyzją z dnia [...] r. nakazano J. P. wykonanie projektu powykonawczego (z uwzględnieniem dokonanych zmian i przeróbek) oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie tego budynku gospodarczego, pod warunkiem wykonania dokładnie wskazanych w niej robót budowlanych do dnia [...] r. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. organ potwierdził, że wskazany w powyższej decyzji zakres robót budowlanych nie został wykonany, a to z uwagi na zmianę koncepcji użytkowania tego budynku, na budynek mieszkalny. W tym celu inwestorka uzyskała w dniu [...] r. pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego i jego modernizację na cele mieszkalne. Jednak zmiana przeznaczenia tego budynku nie została podjęta w okresie ważności tej decyzji. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Starosty o wygaszenie decyzji z dnia [...]r., co ten uczynił decyzją z dnia [...] r. Wobec stwierdzenia, iż inwestorka J. P. nie dopełniła warunku decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., w oparciu o art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ zobowiązany był stwierdzić jej wygaśnięcie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P. Wyjaśniła, że budynek wznoszony był na podstawie uzyskanej decyzji pozwolenia na budowę. Wobec donosu sąsiadów w wyniku przeprowadzonych oględzin organ stwierdził wykonanie budynku w stanie surowym z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Stąd też nakazano decyzją z dnia [...] r. wykonanie projektu powykonawczego oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Po przedstawieniu wymaganych dokumentów uzyskała decyzję ze Starostwa Powiatowego w C. z dnia [...] r. Wystąpiła także o wydanie decyzji zezwalającej na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe. Ostatecznie zmiana sposobu użytkowania tego budynku nie została podjęta i nie wykonano prac adaptacyjnych. Dodała jednak że budowa budynku gospodarczego została w stanie surowym zakończona zgodnie z projektem powykonawczym. Zostały jedynie do wykonania prace wykończeniowe. Podniosła też, że w dniu [...] r. dokonała w Starostwie Powiatowym w C. zgłoszenia w zakresie robót budowlanych w tym budynku gospodarczym (polegających na wykonaniu remontu), które doprowadzą do estetycznego wyglądu tych pomieszczeń. Mając powyższe na uwadze wniosła o utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 136 oraz art. 123 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadzenie oględzin budynku gospodarczego, usytuowanego na działce przy ulicy [...] w R. oraz udokumentowania tego protokołem oględzin i dokumentacją zdjęciową. Organ odwoławczy wyjaśnił, że oględziny te stały się niezbędne wobec zgłoszenia przez odwołującą dokonania zgłoszenia remontu przedmiotowego budynku. W dnu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził zlecone oględziny. Z przygotowanego protokołu oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej wynikało, że budynek ten nadal nie jest z zewnątrz ani wewnątrz otynkowany, brak jest wylewek oraz izolacji ścian. Brak jest także drzwi a okna stalowe pozostają bez przeszklenia. Nie stwierdzono w budynku instalacji, a schody żelbetowe pozostały w stanie surowym. W tak ustalonym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przywołując art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 oraz art. 138 ust. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołał treść art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, podnosząc, iż jedną z przesłanek umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest to, że decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (§ 1 pkt 2). Zamieszczenie w treści decyzji warunku powoduje, że jej skutki prawne zależą w całości od zdarzenia, które staje się treścią warunku. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że strona nie dopełniła zawartego w decyzji warunku zgodnie z art. 162 §1 pkt 2 cytowanego Kodeksu, stwierdza się wygaśnięcie decyzji. Oznacza to utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, a decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, wywołując skutki prawne ex tunc, czyli wstecz od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Na gruncie przedmiotowej sprawy, fakt niewykonania w oznaczonym terminie nałożonego obowiązku realizacji robót budowlanych, od którego wykonania zostało uzależnione pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego- stanowi przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] r., dotycząca pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, wydana została przez Starostę [...] z zastrzeżeniem dopełnienia określonego warunku, tj. wykonania wskazanych robót budowlanych w terminie do dnia [...] r. Czynności kontrolne organu potwierdziły, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wykonane. Fakt niewykonania tych robót potwierdziła też sama inwestorka - J. P. W związku z tym zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż orzekając zobowiązany jest uwzględnić zasadę legalności wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza konieczność wzięcia pod uwagę wyłącznie stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dniu orzekania. Dlatego też w celu zweryfikowania, czy stan faktyczny sprawy, po wydaniu zaskarżonej decyzji w sposób istotny uległ zmianie, organ odwoławczy w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego zlecił organowi powiatowemu ponowne oględziny przedmiotowego budynku. Oględziny te potwierdziły, iż warunek zawarty w decyzji, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu - nie został wykonany. Odnosząc się do wniosku o zwieszenie postępowania - organ uznał, iż w sprawie brak jest przesłanek zawieszenia określonych w art. 97 czy 98 Kodeksu postpowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. P. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, podkreślając fakt wybudowania budynku do końca roku [...] r., dokonanie jego legalizacji na podstawie utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji z dnia [...] r. nakazującej wykonanie projektu powykonawczego wraz z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie- które udzielone zostało przedmiotową decyzją z dnia [...] r. Dodała, że wybudowany budynek gospodarczy funkcjonuje samodzielnie, a wobec przystąpienia do jego remontu, zasadne jest zawieszenie tego postępowania, o które wnioskuje. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawiła dotychczasowe postępowanie w sprawie tego budynku gospodarczego, zwracając uwagę na wydane decyzje administracyjne, które w jej ocenie doprowadziły do legalizacji dokonanych w czasie budowy istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Podniosła też, że zwłoka w jej działaniu spowodowana była zmianą koncepcji zagospodarowania tego budynku. Dodała, iż z uwagi na właściwy stan techniczny przedmiotowego obiektu nie widzi podstaw do wygaszenia decyzji udzielającej jej pozwolenie na jego użytkowanie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. , Na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. skarżąca wniosła ponownie o zawieszenie postępowania. Podniosła, iż budynek jest w dobrym stanie technicznym i nikomu nie zagraża. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja zgodna jest z obowiązującym prawem. Przedmiotowa decyzja dotyczy bowiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, wydanej pod warunkiem wykonania dokładnie wymienionych robót budowlanych. Taką decyzją była decyzja wydana przez Starostę [...] z dnia [...] r. udzielająca, na wniosek J. P., pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zbudowanego na działce przy ulicy [...] w R. pod warunkiem wykonania w terminie do dnia [...] r. ściśle określonych i dokładnie wymienionych w sentencji robót budowlanych. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Przepis ten (w dacie rozstrzygania przez ten organ) stanowił, iż właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowania terenu budowy (§1), w przypadku stwierdzenia niewykonania części robót budowlanych związanych z obiektem , w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Wskazane w takiej decyzji warunki wiążą stronę, a brak ich wykonania jest podstawą do zastosowania przez organ w sprawie art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Abstrahując od oceny prawidłowości wydania tej decyzji w tym konkretnym przypadku, przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena tylko i wyłącznie postępowania organów w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Postępowanie takie jest postępowaniem w nowej sprawie, odrębnej od tej w której zapadła decyzja, której wygaśnięcie jest stwierdzane. W sytuacji gdy organ stwierdzi, iż strona nie dopełniła zawartego w decyzji warunku – zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdza jej wygaśnięcie. Wygaśnięcie decyzji oznacza utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, w którym w tym przypadku jest upływ czasu na wykonanie dokładnie określonych i wymienionych robót budowlanych mających na celu zakończenie przedmiotowej budowy budynku gospodarczego. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, wywołując skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Analiza zebranego sprawie materiału dowodowego wykazała, że pomimo zawarcia w decyzji z dnia [...] r. przez Starostę [...] warunku obligującego stronę do wykonania wskazanych w jej sentencji robót budowlanych do dnia [...] r. - roboty te nie zostały wykonane. Nie przeczy temu sama skarżąca, potwierdzają to także przygotowane w toku postępowania dwa protokoły oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego, zarówno protokół z dnia [...] r., jak również protokół oględzin przeprowadzonych na wniosek organu odwoławczego w dniu [...] r. Przedmiotowy obiekt - budynek gospodarczy nadal pozostaje w stanie surowym - zewnątrz ani wewnątrz nie został otynkowany, brak jest wylewek oraz izolacji ścian, bez drzwi a okna stalowe pozostają bez przeszklenia, bez instalacji, w stanie bez wykończenia żelbetowe schody. Pozostaje zatem w sprawie bezsporne – nie nastąpiła dotąd realizacja warunku udzielonego pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce przy ulicy [...] w R. Nie ma przy tym znaczenia w tej sprawie, z jakich powodów nie doszło do zrealizowania wymienionych robót budowlanych. Ustawodawca, stanowiąc taką regulację nie przewidział bowiem jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających. Zatem organ prawidłowo, zgodnie z art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził jej wygaśnięcie. Zasadnie również organ odwoławczy rozpatrując złożone w sprawie odwołanie, po uprzednim ustaleniu, iż stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, utrzymał tę decyzję w mocy. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r. , sygn. akt II OSK 12/11 , w myśl którego, niewykonanie nałożonego obowiązku realizacji określonych robót budowlanych, w oznaczonym terminie, od wykonania których na mocy art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnione zostało wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, skutkuje w oparciu o art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu niedopełnienia przez stronę warunku zawartego w tej decyzji. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie podzielił twierdzenia skarżącej, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania z racji przystąpienia do remontu przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu nie zostały także naruszone art. art. 77 § 1 i art. 80 tego Kodeksu, – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. .