II SA/Gl 1005/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Gminy Suszec z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr VII/68/2019 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr VII/68/2019 z dnia 25 kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840), Rada Gminy Suszec określiła i przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Suszec na 2019 rok. W § 9 wskazała, że jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy, a w § 10 ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. skargę na wymienioną uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Pszczynie. Zarzucając zaskarżonej uchwale obrazę art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r,. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2019 . poz. 506) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez ustalenie w § 10, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i powinna podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przywołując przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. W uzasadnieniu stwierdzono, że uchwałę należy uznać za niezgodną z prawem. Art. 87 ust. 2 Konstytucji stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W myśl art. 40 ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Warunkiem wejścia w życie tych aktów jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a zgodnie z jej art. 2 ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 4 tej ustawy akty normatywne ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określi termin dłuższy. Stosownie do powołanej ustawy akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). W niniejszej sprawie podstawę prawną do podjęcia uchwały był przepis art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, decydujący, co zawiera przedmiotowy program. Uwzględniając materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność jego obowiązywania należy uznać, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają charakter generalny - pozwalają zachować się mieszkańcom w sposób w nim określony - np. oddać zwierzę do właściwego schroniska czy też zawieźć zwierzę do weterynarza. Analiza uchwały prowadzi do wniosku, iż jest skierowana nie tylko do podmiotów realizujących określone w Programie zadania, ale do wszystkich mieszkańców gminy Suszec, o czym świadczą przytoczone zapisy §3 pkt 1 czy § 5. Okoliczność, że uchwalany przez Radę Gminy Program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne nie pozbawia takiego charakteru aktu prawa miejscowego. Wystarczy, aby choć jedno postanowienie miało charakter generalno- abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Na poparcie swego stanowiska wskazano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt winna podlegać obowiązkowej publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wobec niewykazania przez Prokuratora prawnej zasadności swoich twierdzeń. Podkreślił, że w zasadzie skarga sprowadza się do wyrażenia stanowiska, czy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Nadzory prowadzone przez wojewodów prezentują stanowisko, że uchwały wprowadzające w życie programy opieki na zwierzętami bezdomnymi (...) są zwykłymi uchwałami, wykonującymi zapisany ustawowy skonkretyzowany obowiązek gmin. Także sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że dany akt organu gminy jest aktem prawa miejscowego, jeśli jest aktem o charakterze normatywnym (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ogólnym (generalnym) i musi być wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. W konsekwencji akt prawa miejscowego kształtuje sytuację prawną nieograniczonej liczby adresatów i może mieć zastosowanie w nieograniczonej ilości przypadków w przyszłości. Sądy podkreślały, że jeśli żadnej normie nie można przyporządkować cechy generalno- abstrakcyjnej, wyłącza to dany akt z zakresu aktów prawa miejscowego. Organ podkreślił, że w przywoływanych w skardze wyrokach sądów administracyjnych podkreśla się, że dla uznania danego aktu jako aktu prawa miejscowego wystarczy, być choć jedna norma z tego aktu miała charakter normy generalnej i abstrakcyjnej. W uzasadnieniach wielu wyroków wyraźnie wskazuje się, że program konkretyzuje sposób działania Gminy przy wypełnianiu ustawowych obowiązków, treść programu stanowią normy będące zasadami obowiązującymi przy realizacji zadań własnych gminy i wykonywaniu obowiązków określonych ustawą o ochronie zwierząt. Program zawierając postanowienia jednostkowe i konkretne jest aktem planowania, co stanowi, że kwalifikowanie takiego aktu jako aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego jest wątpliwe. W ocenie organu Program opieki nad zwierzętami stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, wyznaczający zadania podlegające realizacji. Na poparcie swego stanowiska Gmina odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2160/01 oraz wskazała na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, gdzie wyraźnie stwierdzono, iż uchwala w przedmiocie Programu ... nie jest aktem prawa miejscowego. Kwestionując twierdzenie Prokuratora Gmina podkreśliła, iż możliwość zachowania osób trzecich, wskazywana jako dowód na abstrakcyjność i generalność zapisów Programu, istnieje bez względu na to czy gmina podjęła uchwałę w przedmiocie ochrony zwierząt bezdomnych czy też nie. Dodała przy tym, że także doktryna prezentuje utrwalony pogląd, że przedmiotowe programy są aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzując sposób działania gminy . Reasumując Gmina podniosła, że Prokurator w swej skardze nie wykazał aby którekolwiek z postanowień zaskarżonej uchwały miało charakter generalny i abstrakcyjny. W piśmie z dnia 4 września 2019 r. Prokurator Rejonowy w Pszczynie przywołał treść przepisów skarżonej uchwały – tj. § 2 pkt 7, § 3 pkt 1 i § 5 podnosząc, iż stanowią one normy generalne i abstrakcyjne kierowane do nieograniczonej liczby adresatów. W związku z powyższym podtrzymał złożoną skargę. W odpowiedzi, pismem procesowym z dnia 28 października 2019 r. Wójt Gminy podtrzymując prezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko, podkreślając, że wyjęcie z kontekstu całej uchwały wymienionych postanowień uchwały uniemożliwia właściwą ich wykładnię. W konsekwencji podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. reprezentujący Radę Gminy Suszec pełnomocnicy wnieśli o oddalenie skargi podtrzymując argumentacje zawarta w odpowiedzi na skargę i w piśmie z dnia 28 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w związku z art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną i podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 omawianej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Obligatoryjne treści uchwały określa art. 11a ust. 2 cytowanej ustawy, a mianowicie w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W tak zarysowanym kontekście należało rozważyć kwestię, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych. Ustawa przewidując bowiem obowiązek corocznego przyjęcia programu w formie uchwały nie stanowi, że akt ten ma status aktu prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że wystarczającym powodem do zaliczenia danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest nadanie jej takiego charakteru przez ustawodawcę, wówczas inne jej cechy i treść nie mają znaczenia. Natomiast gdy przewidując podjęcie uchwały w jakiejś sprawie, ustawodawca nie określa jej prawnego charakteru i przynależności do grupy aktów powszechnie obowiązujących, wówczas rozstrzygnięcie kwestii jej normatywnego statusu wymaga odwołania się do argumentów treściowych, nie formalnych. Przy rozstrzyganiu tej kontrowersyjnej kwestii zwykle zwraca się uwagę na charakter norm zawartych w uchwale, czy są one normami generalnymi i abstrakcyjnymi. W ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia tego programu do aktów prawa miejscowego, podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagający zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w kolejnych wyrokach tego Sądu m. in. z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 czy z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15. Przedmiotowy program jest, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Jednocześnie Sąd zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Uchwała ta - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się już stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II OSK 37/13). Podnieść przy tym trzeba, że według art. 4 pkt 16 omawianej ustawy przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem z punktu widzenia właściciela takiego zwierzęcia, które uciekło, czy zabłąkało się (a w danym momencie nie ma możliwości, by właściciela ustalić, choć nie wyklucza to jego ustalenia w przyszłości), istotne jest w jaki sposób jego zwierzę zostanie potraktowane. Biorąc więc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dodatkowo podnieść trzeba, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, np. zagrożonego poprzez wałęsające się bezdomne zwierzęta czy poprzez stwarzanie niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stąd więc postanowienia Programu opieki kontrolowanej uchwały kierownictwa precyzują i konkretyzują sposoby działania gminy dla osiągnięcia celów wskazanych w przepisie ustawy, ale także znaczące są dla całej wspólnoty samorządowej, czyli przez to odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Jak zwraca się uwagę w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. W konkluzji skład orzekający podziela pogląd, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego, wobec treści § 10 kontrolowanej uchwały "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" należy stwierdzić, że Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Zapis taki istotnie narusza powołane wyżej przepisy ustaw o samorządzie gminnym oraz o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jednocześnie, pomimo braku ogłoszenia, akt ten wywołuje faktyczne skutki prawne, co musi prowadzić do stwierdzenia jego nieważności, jako naruszającego prawo. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.