II SA/Gl 1006/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka (spr.) Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżącego P. W. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. powiadomił P. W., iż w związku z uzyskanymi informacjami dotyczącymi prowadzenia robot budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] dokonane zostaną oględziny celem sprawdzenia stanu faktycznego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r., w których pomimo prawidłowego powiadomienia nie uczestniczył P. W. lecz jego brat ustalono, że na nieruchomości postawiony został budynek gospodarczy w technologii "[...]", a jego budowa została zakończona w dniu [...] r. Budynek, o którym mowa, wybudowany został bez pozwolenia na budowę w miejscu starego budynku gospodarczego murowanego. W dniu [...] r. P. W. potwierdził dane zawarte w protokole z oględzin. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając jako organ I instancji, nakazał P. W.. dokonanie rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego przy wschodniej granicy działki. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż nie ma możliwości dokonania legalizacji samowoli budowlanej przy zastosowaniu art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2006, Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest bowiem na terenie nie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, a właściciel nieruchomości nie dysponował ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od otrzymanej decyzji odwołanie do organu II instancji wniósł P. W. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż będąc rolnikiem w przeszłości przechowywał warzywa w starym murowanym budynku, który nadawał się do kapitalnego remontu. Po przeanalizowaniu kosztów takowego remontu zdecydował się na wymianę ścian i stropu na system "[...]". Zarówno przed dokonaniem cyt. "remontu" jak i po jego zakończeniu konsultował się z sąsiadami, którzy nie wyrazili żadnego sprzeciwu. W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w P., podobnie jak organ I instancji akcentując w uzasadnieniu brak możliwości legalizacji samowolnej budowy obiektu z uwagi na to, iż inwestor nie posiadał w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy a miasto P. nie posiadało wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto dodał, iż obiekt z uwagi na lokalizację w granicy z działką niezabudowaną narusza przepisy techniczno – budowlane. Wskazał także, iż wbrew twierdzeniom strony wykonana inwestycja nie jest remontem albowiem stary budynek jak wynika z odwołania został rozebrany. Pismem z dnia [...] r. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż orzekające w sprawie organy nie zbadały jaka część obiektu została wybudowana po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane, pomimo że tylko wobec takiej części może być orzeczona rozbiórka, nie zaś wobec całego, istniejącego od wielu lat, obiektu. Nadto organ drugoinstancyjny błędnie uznał, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego w czasie wznoszenia budynku przesądza o niedopuszczalności legalizacji podczas pomimo, że obecnie plan taki w P. już obowiązuje. Skarżący wniósł też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (wniosek ten postanowieniem z dnia [...]r. został przez tut. Sąd uwzględniony). Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że fakt wejścia w życie z dniem [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. nie może mieć wpływu na orzeczenie o rozbiórce obiektu albowiem w dniu wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji wskazać należy, iż zdaniem tut. Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Wskazać w tym miejscu należy, iż poza sporem pozostaje fakt dopuszczenia się przez skarżącego samowoli budowlanej. Słusznie jednak skarżący podnosi w skardze, iż zakres samowolnie dokonanych prac nie został przez orzekające w sprawie organy w sposób jednoznaczny ustalony. Zauważyć bowiem należy, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin organ I instancji stwierdził, że na nieruchomości będącej własnością P. W. postawiony został budynek gospodarczy, zakończony jak wynika z rachunków w dniu [...] r. Natomiast w dniu [...] r. P. W. zapoznany z protokołem z oględzin potwierdził, że nie posiadał prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę i podał, że nowy budynek znajduje się w miejscu starych rozebranych zabudowań gospodarczych. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej P. W. wyjaśnił jednak, iż w istocie po przeanalizowaniu kosztów remontu poprzedniego budynku gospodarczo-magazynowego i po konsultacjach z sąsiadami zdecydował się na wymianę ścian i stropu na system "[...]". Dokonane prace odwołujący się określił w odwołaniu jako "remont", sugerując tym samym wykorzystanie elementów pochodzących z zabudowań starych (także w skardze skarżący podnosi, iż część budynku jest stara, pochodząca sprzed [...] r.). Ani jednak w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r., ani też po wniesieniu odwołania kiedy to przed jego przekazaniem organowi drugoinstancyjnemu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobligowany był do oceny możliwości jego uwzględnienia w trybie art. 132 k.p.a, organ ten nie podjął próby ustalenia rzeczywistego zakresu dokonanych prac, ich właściwej kwalifikacji i oceny czy i jakie fragmenty poprzednich zabudowań zostały wykorzystane w trakcie budowy nowego budynku gospodarczo-magazynowego (notabene z pisma przekazującego odwołanie w ogóle nie wynika by organ I instancji rozważał je w trybie samokontroli). Pomimo braku jakichkolwiek w tej mierze ustaleń de facto uniemożliwiających merytoryczną kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej, organ II instancji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie nie wzywając organu I instancji do złożenia dodatkowych wyjaśnień bądź przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, ani też nie dokonując w przedmiotowej kwestii żadnych samodzielnych ustaleń poza stwierdzeniem, iż określenie "remont" nie jest adekwatne do okoliczności sprawy skoro odwołujący się przyznał, że rozebrał stary budynek. Powoduje to, iż obie wydane w sprawie decyzje uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zakresu prac dokonanych bezprawnie. Rozbiórkę można bowiem nakazać tylko w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa. Tym samym nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja wydana przez organ II instancji, niezależnie od zarzutów o charakterze proceduralnym narusza także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Orzeczenie organu I instancji wydane bowiem zostało na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, który to przepis można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej ustalonym zostanie, iż nie istnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego. W myśl art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jeżeli bowiem budowa, o której mowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, co w razie przedłożenia przez inwestora wskazanych w postanowieniu dokumentów może potencjalnie otworzyć drogę do legalizacji obiektu. Dokonując stosownej oceny organ I instancji pomimo nie zbadania rzeczywistego zakresu wykonanych robót poprawnie ustalił, iż inwestor nie posiadał w dacie wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poprawnie też wskazał, że miasto P. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stan taki bowiem istotnie miał miejsce w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. W dacie jednak orzekania przez organ II instancji sytuacja uległa diametralnej zmianie albowiem jak wynika z treści odpowiedzi na skargę w dniu [...] . wszedł w życie nowo uchwalony plan miejscowy. Pomimo to organ drugoinstancyjny nie zbadał jego zapisów i nie odniósł się do nich ani jednym słowem w zaskarżonej decyzji. Z niezrozumiałych też przyczyn w odpowiedzi na skargę wskazał, iż wejście w życie nowego planu dopiero w trakcie trwającego postępowania nie mogło mieć znaczenia dla sprawy albowiem wymogi z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie zostały spełnione w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślenia zatem w tym miejscu wymaga, iż w odróżnieniu od ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą inwestor w przypadku braku planu legitymować musi się istotnie w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego powołany wyżej przepis traktując o sytuacji, w której plan taki istnieje nie wprowadził żadnych rygorów co do daty jego wejścia w życie. Tym samym zapisy planu, który wszedł w życie wprawdzie dopiero w trakcie postępowania administracyjnego jednak przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej muszą zostać w ramach postępowania tego rozważone w kontekście zgodności z nimi samowolnie dokonanej budowy. Organ II instancji nie może bowiem ograniczyć się do kontroli prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej lecz zobligowany jest do ponownego zbadania całości przekazanej mu wskutek wniesienia odwołania sprawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a.