II SA/Gl 1007/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi H. P. i J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych ([...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2005 roku nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. zawiadomił strony o wyznaczonym na dzień [...] 2005 roku terminie kontroli legalności użytkowania pomieszczeń tzw. [...] w budynku zlokalizowanym w R. przy ul. A. W toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że w inwestorami przedmiotowego budynku są obecnie skarżący H. i J. P., że pomieszczenia będące przedmiotem kontroli są usytuowane w części kondygnacji piwnic budynku zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku, nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] roku, nr [...] oraz, że są użytkowane przez M. K.-B. jako [...] od dnia [...] 2004 roku na podstawie umowy najmu. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono w odniesieniu do pozostałej części budynku, że na parterze użytkowane są dwa lokale usługowe: [...] i [...]. W aktach sprawy znajduje się odpis powołanej decyzji z dnia [...] roku wraz z częścią projektu budowlanego. Brak jest natomiast decyzji z dnia [...] roku. Kolejnymi pismami z dnia [...] 2005 roku organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności użytkowania pomieszczeń jako [...],[...] i [...] w przedmiotowym budynku oraz o terminie i miejscu rozprawy administracyjnej zwołanej na dzień [...] 2005 roku. Przesłuchane w toku tej rozprawy strony zeznały m.in., że [...] jest użytkowana od [...] 2004 roku, [...] była użytkowana w trakcie prowadzenia robót budowlanych, dobudowane pomieszczenie oznaczone w projekcie jako "biuro" jest użytkowane dla potrzeb [...] od [...] 2005 roku natomiast pomieszczenie [...] nie było dotąd użytkowane. Skarżący wystąpili z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie we [...] 2005 roku. Dodatkowo w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] 2005 roku skarżący J. P. stwierdził, że pomieszczenie, które na rzucie parteru oznaczone jest nazwą "biuro" jest wykorzystane na prowadzenie dokumentacji oraz na cele magazynowe. Pomieszczenie to nie jest dostępne dla klientów. Następnie postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] ([...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. nałożył na skarżących karę z tytułu "nielegalnego użytkowania pomieszczeń biurowych" w wysokości [...] złotych. Jako materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że roboty budowlane związane z przebudową i rozbudową istniejącego budynku mieszkalno-usługowego zostały wykonane w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] roku, że dobudowany obiekt w części piwnicznej użytkowany jest jako pomieszczenia [...], a pomieszczenie w obrębie parteru jako biuro dla potrzeb [...] oraz, że inwestor nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Powyższych ustaleń organ dokonał na podstawie przeprowadzonych oględzin, przesłuchania stron i oświadczenia J. P. z dnia [...] 2005 roku. Dodatkowo wskazano, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestorzy złożyli w dniu [...] 2005 roku. Powołując się na załącznik nr 1 do ustawy Prawo budowlane, organ zaliczył przedmiotowy budynek do kategorii XVII – budynki handlu i usług, stwierdzając przy tym, że w jego ocenie o zaliczeniu danego budynku do określonej kategorii decyduje przeznaczenie obiektu, jako funkcjonalnej całości, nie zaś sposób użytkowania poszczególnych jego pomieszczeń. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie. Zarzucili błędne ustalenia organu co do okoliczności użytkowania pomieszczeń biurowych. Stwierdzili, że pomieszczenie biura [...] nie było użytkowane a jedynie przygotowywane do użytkowania. Składowanie w nim różnych rzeczy nie może w ich ocenie przesądzać o jego użytkowaniu. Wskazali, że pomieszczenie to nie posiadało ogrzewania oraz instalacji telefonicznej i nie była w nim prowadzona działalność gospodarcza. Złożone w toku postępowania oświadczenia przez J. P. należy rozumieć jako zamiar przeznaczenia pomieszczeń do użytkowania w określonym celu, nie zaś jako potwierdzenie "stabilnego" użytkowania. Wskazano też, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wydana została również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Rozpoznając to zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu uznano za udowodnione okoliczności nielegalnego użytkowania części pomieszczeń. Wskazano na obligatoryjny charakter sankcji wynikającej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wykazano prawidłowość wyliczenia wysokości nałożonej kary. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił błędną wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu wskazano, że błędnie ustalono w toku postępowania wystąpienie przesłanki do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Błąd ten polegał na niewłaściwym przyjęciu znaczenia pojęcia "użytkowanie". Wobec braku legalnej definicji tego pojęcia należało odwołać się do definicji językowej, a ta wskazuje, że pomieszczenie nie spełniało jej przesłanek. Użytkowanie musi bowiem posiadać cechy stabilności, być wykonywane w celu osiągania konkretnych korzyści, a to nie znalazło potwierdzenia w istniejącym stanie faktycznym. W ocenie skarżących organy naruszyły także przepisy postępowania, albowiem nie podjęły stosownych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a dokonane ustalenia należy uznać za całkowicie dowolne. Dodatkowo skarżący zarzucili dowolny sposób zaliczenia przez organy obiektu do kategorii XVII bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wskazali, że w ich ocenie przepis art. 59f Prawa budowlanego nie powinien mieć w sprawie zastosowania, gdyż zastosowanie winny mieć przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 roku pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi. Wskazał, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie pomieszczenia biurowego, które miało stanowić zaplecze od dawna użytkowanej [...]. Zaznaczył, że postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku skarżących o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzić przyjdzie w tym miejscu dodatkowo, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, Nr [...], przekazujące dwa postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] roku: Nr [...] (uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie pierwszej instancji o numerze akt: [...]) i Nr [...] (zaskarżone w niniejszym postępowaniu). Z postanowienia tego nie wynika jakiemu organowi i w jakim celu następuje to przekazanie, zaś w aktach brak jest postanowienia organu odwoławczego o numerze [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia organów obu instancji nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnień kontrolowanych postanowień, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczne postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W szczególności nie wynika z akt sprawy w sposób jednoznaczny, w jakich okolicznościach i w jakim zakresie postępowanie wszczęte zostało przez organ nadzoru budowlanego. Pierwszą czynnością organu, jak wynika z akt sprawy, było zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli pomieszczenia [...] z dnia [...] 2005 roku. Tymczasem przed tą datą został złożony przez inwestorów wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Kolejne czynności organu, a w szczególności zawiadomienia z dnia [...] 2005 roku wskazują, że postępowanie w sprawie legalności pomieszczeń wszczęte zostało w tym dniu z urzędu. Wobec jednak złożenia przez skarżących wniosku o pozwolenie na użytkowanie kontrola obiektu winna była być przeprowadzona już wcześniej (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a i art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego). O ile postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i postępowanie w sprawie legalności użytkowania są postępowaniami odrębnymi, o tyle w sytuacji, kiedy są prowadzone równolegle powinny być spójne i w efekcie opierać się na tych samych ustaleniach faktycznych. Przedmiotowy zakres postępowania określony w zawiadomieniu dnia [...] 2005 roku nie pokrywa się z treścią rozstrzygnięcia. W zawiadomieniu tym określono bowiem, że postępowanie dotyczy legalności użytkowania [...],[...] i [...]. W postanowieniu natomiast jest mowa tylko o pomieszczeniach biurowych, przy czym w sentencji nie zostało określone o jakie konkretnie pomieszczenia chodzi. Z uzasadnienia można dopiero wysnuć wniosek, że chodzi o jedno pomieszczenie oznaczone na rzucie parteru jako "biuro". Nie wynika jednak ani z akt sprawy, ani też z treści kontrolowanych rozstrzygnięć, czy pozostałe pomieszczenia będące przedmiotem postępowania zostały przez organy pominięte jako legalnie użytkowane, czy też prowadzone jest względem nich odrębne postępowanie. Ma to istotne znaczenie, gdyż w przypadku odrębnego postępowania mogłoby by dojść do nałożenia kolejnej kary w odniesieniu do tego samego budynku. Taka zaś sytuacja jest niedopuszczalna. Niejasne w tym względzie jest postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]roku. W jego uzasadnieniu organ wspomina o postanowieniu [...]WINB umarzającym postępowanie w sprawie o takim samym numerze, jak kontrolowana obecnie sprawa. Brak jednak w aktach tego postanowienia, jak i dokumentów poprzedzających jego wydanie. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę na treść art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny wydaje wyroki na podstawie akt sprawy. W sytuacji, kiedy w aktach brakuje dokumentów, na które powołują się organy, Sąd nie ma żadnych podstaw do domniemania ich treści. W ocenie Sądu nie została wyjaśniona przez organy w sposób nie budzący wątpliwości zasadnicza dla rozstrzygnięcia sprawa, a mianowicie sprawa określenia użytkowania spornego pomieszczenia. W szczególności za przedwczesne należy uznać ustalenia organu pierwszej instancji opierające się wyłącznie na wypowiedziach inwestorów. Te wypowiedzi winny być bowiem skonfrontowane z innymi dowodami, w szczególności z własną oceną stanu faktycznego (np. podczas wizji). Z kolei organ odwoławczy w świetle oświadczeń skarżących odnośnie istoty użytkowania zawartych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, miał obowiązek w myśl naprowadzonych wyżej reguł postępowania przeprowadzić postępowanie uzupełniające w tym zakresie. Organ ten tymczasem nawet nie ustosunkował się do tych twierdzeń skarżących w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (art. 107 § 3 kpa). Z akt sprawy nie wynika również w sposób jednoznaczny, jaka część budynku objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z treści decyzji z [...] roku nie wynika, czy chodzi o budowę nowego budynku, czy też o rozbudowę istniejącego. Nie wynika z niej także obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał na uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Zwrócić przyjdzie jednak uwagę, iż są to dwa różne obowiązki. Co prawda skutki ich niedopełnienia są takie same, jednak organ administracji nie powinien pozostawiać kwestii niewyjaśnionych w taki sposób, który może budzić wątpliwości po stronie adresatów rozstrzygnięć (art. 9 kpa). Organ pierwszej instancji wspomina w protokole z oględzin z dnia [...] roku o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, która miała mieć miejsce w dniu [...] 2004 roku, jednak na tym stwierdzeniu kończy się ten wątek. Wreszcie zgodzić się przyjdzie z tym stanowiskiem skarżących, które wskazuje na dowolność zaliczenia obiektu do kategorii XVII. Kategoria ta dotyczy budynków handlu i usług, zaś załącznik nr 1 do ustawy Prawo budowlane wymienia przykładowo o jakie obiekty może chodzić. Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że chodzi w tej kategorii o obiekty, które spełniają wyłącznie określone funkcje. W rozpatrywanej sprawie mamy natomiast do czynienia z budynkiem o funkcji mieszanej: mieszkalno-usługowo-handlowej. Zaliczenie takiego budynku do jednej z kategorii wymienionych w załączniku do ustawy winno więc być w sposób wyczerpujący uzasadniony np. poprzez przyjęcie przeważającego charakteru budynku, stosunku powierzchni służącej poszczególnym celom lub przyjęcie, że jest to obiekt należący do innych budowli lub pozostałych budynków mieszkalnych. Każde z tych przykładowych możliwości zaliczenia do danej kategorii wymaga rzeczowego umotywowania, w szczególności w sytuacji, gdy określone kategorie nie odpowiadają bezpośrednio kontrolowanemu obiektowi budowlanemu. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu nie zastosowania przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to stwierdzić przyjdzie, iż ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W tej kwestii rozstrzyga bowiem art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Wobec wykazanych wyżej uchybień, a w szczególności wobec braku wyjaśnienia sprawy w znacznej części organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie skarżących winien był uchylić postanowienie organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, albowiem nie miał dostatecznych podstaw do rozpoznania sprawy co do meritum. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit a) w związku z § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).