II SA/Gl 1007/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J.G. i P.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 czerwca 2025 r. nr SKO.UL/41.7/207/2025/7404/RS w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego brak samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę. Pismem z 7 stycznia 2025 r. J. i P. G. wystąpili do Prezydenta Miasta G. o wydanie zaświadczeń o braku samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] i [...] położonych w budynku przy ul. [...] w G.. Po analizie wniosku Prezydent Miasta G. postanowieniem z 15 kwietnia 2025 r. nr [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że na gruncie k.p.a., przepis art. 217 tego aktu wyodrębnia dwa przypadki, w których organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a mianowicie gdy: "urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa" bądź "osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zwrot "przepis prawa wymaga" oznacza, że w jakiejś sprawie obowiązuje przepis prawa materialnego, który uzależnia pozytywne rozstrzygniecie sprawy przez organ od udowodnienia przez stronę określonej okoliczności za pomocą określonego środka dowodowego - zaświadczenia. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia powinna powołać więc przepis prawny, stanowiący podstawę do ubiegania się o zaświadczenie. Wnioskodawcy we wniosku nie wskazali takiego przepisu, zatem stwierdzić należy, że nie ma takiego przepisu prawa, który by nakazywał uzyskanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawców. W drugim przypadku "zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego", organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji nie prowadzą rejestrów ani ewidencji umożliwiających wydanie zaświadczenia stwierdzającego brak posiadania statusu samodzielności lokali mieszkalnych. Podkreślono, że wnioskodawcy jako właściciele lokalu nr [...], nie wykazali interesu prawnego w uzyskaniu jakichkolwiek zaświadczeń dotyczących lokali nr [...] i [...], gdyż nie stanowią one ich własności ani współwłasności jak również nie posiadają do lokali tych żadnego innego tytułu prawnego. Zażalenie na to postanowienie złożyli jego adresaci. Zarzucili organowi administracji naruszenie: - art. 7 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a,, art. 217 § 2 k.p.a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z § 92 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na dokonaniu przez organ błędnej wykładni ww. przepisów, a także na niewłaściwym ich zastosowaniu, polegającego na odmowie wydania zaświadczenia o braku samodzielności lokali, przy jednoczesnym zaniechaniu zbadania stanu, faktycznego dotyczącego przedmiotowych lokali, a także nie spełniania przez lokal kryteriów o jakich mowa w ustawie o własności lokali oraz innych wskazanych przepisach, wbrew obowiązkowi działania zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., - art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu aktualnego stanu faktycznego oraz stanu faktycznego na dzień wydania pierwotnego zaświadczenia i wydaniu postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawców, oraz nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów i dowodów naprowadzonych przez wnioskodawców, - art. 218 § i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowych lokali, - art. 2 ust. 2 i nast. ustawy o własności lokali polegające na odmowie wydania zaświadczenia o stwierdzającego brak posiadania statusu samodzielności lokali mieszkalnych bądź braku samodzielności lokali w sytuacji gdy lokale te, jak wskazują wnioskodawcy nie spełniają wymagań ustawy o własności lokali oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, a wnioskodawcy mieli interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów i stanu prawnego lokalu, - art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do konstatacji, że skarżący nie może w żaden sposób zakwestionować treści wydanych zaświadczeń o samodzielności lokali. Tym samym kwestionuje się możliwość ustalenia stanu zgodnego z prawdą i stanem faktycznym, a także neguje się możliwość weryfikacji przez organy władzy publicznej wydanych zaświadczeń, pomimo postawienia tez i zaoferowania dowodów w tym zakresie przez stronę, co nie licuje z zasadą demokratycznego państwa prawa. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że stosownie do treści art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie w przypadku zaistnienia dwóch przesłanek: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Przesłanki te występują niezależnie od siebie, przy czym, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną wydania zaświadczenia stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, a zatem na wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania interesu prawnego w żądaniu uzyskania potwierdzenia samodzielności lokalu. Ustęp 3 art. 2 powołanej ustawy wskazuje bowiem jedynie organ i formę, w jakiej następuje potwierdzenie samodzielności lokalu w rozumieniu ust. 2. Jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, nie zaś przepis, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien też być realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony związanymi z przedmiotem postępowania. Tak rozumiany interes prawny w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego w trybie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali ma właściciel lokalu oraz inne osoby legitymujące się innym tytułem prawnorzeczowym do lokalu. W konsekwencji nie ma możliwości uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu lub o braku takiej samodzielności przez wspólnotę mieszkaniowa, lub właścicieli innych lokali znajdujących się w tym samym budynku. Jak wynika z ksiąg wieczystych wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnego do lokali położonych w G. przy ul. [...] nr [...] i [...]. Wnioskodawcy nie wykazali by działali na podstawie upoważnienia udzielonego przez właścicieli tych lokali. W konsekwencji wnioskodawcom nie można wydać zaświadczania w przedmiocie samodzielności tych lokali. Odmowa wydania zaświadczania następuje przy tym wyłącznie z przyczyn formalnych. Wszelkie, wskazywane w zażaleniu, działania mające na celu ustalenie czy ww. lokale są samodzielnymi, mogą nastąpić dopiero po otrzymaniu wniosku osoby posiadającej opisany wyżej interes sprawny. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyli jego adresaci. W skardze domagają się: - uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, - zasądzenia kosztów postępowania, - zobowiązania SKO w Katowicach do wyjaśnienia sprawy. Zarzucają organowi II instancji naruszenie: 1) art. 7 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a., art. 217 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 138 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie niewłaściwe! analizy oraz nieprawidłowych ustaleń w zakresie tego, co było przedmiotem zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia 15 kwietnia 2025 r. i w ślad za tym określenie we wstępnej części uzasadnienia do zaskarżonego postanowienia z dnia 3 czerwca 2025 r., iż jego przedmiotem było zażalenie na odmowę wydania zaświadczeń; - o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] i [...] położonych w budynku przy ul. [...] w G. oraz - zaświadczenia o braku samodzielności ww. lokali, gdy tymczasem już z literalnego brzmienia sentencji postanowienia organu I instancji z 15 kwietnia 2025 r. wynika wprost, iż jego przedmiotem pierwszej jego części była [zupełnie odwrotnie] odmowa wydania: - zaświadczenia stwierdzającego brak posiadania statusu samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] i [...] położonych w budynku przy ul. [...] w G. oraz - zaświadczenia o braku samodzielności ww. lokali, a zatem już na wstępie uzasadnienia ukazało SKO, iż nie zrozumiano prawidłowo postanowienia, które podlegało jego ocenie; wbrew dalej wskazanym uwagom SKO zatem nie dokonano wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy i argumentów skarżących; 2) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia zawierającego rozstrzygnięcie co do sprawy niebędącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj. wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność przedmiotowych lokali mieszkalnych, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą w postaci wydania z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3) art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o braku samodzielności przedmiotowych lokali, podczas gdy interes ten wynika z implikacji jakie niesie za sobą wyodrębnienie lokali dla sposobu zarządu nieruchomością wspólną; 4) art. 7 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z § 92 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na dokonaniu przez organ błędnej wykładni ww. przepisów, a także na niewłaściwym ich zastosowaniu, polegającego na odmowie wydania przez organ zaświadczenia o braku samodzielności lokali, przy jednoczesnym zaniechaniu zbadania stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowych lokali, a także nie spełniania przez lokal kryteriów o jakich mowa w ustawie o własności lokali oraz innych wskazanych przepisach, wbrew obowiązkowi działania zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a.; 5) art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu aktualnego stanu faktycznego oraz stanu faktycznego na dzień wydania pierwotnego zaświadczenia i wydaniu postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawców, oraz nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów i dowodów przez nich podniesionych; 6) art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowych lokali; 7) art. 2 ust. 2 i nast. ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali polegające na odmowie wydania zaświadczenia o stwierdzającego brak posiadania statusu samodzielności lokali mieszkalnych bądź braku samodzielności lokali w sytuacji gdy lokale te, jak wskazują wnioskodawcy nie spełniają wymagań ustawy o własności lokali oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, a wnioskodawcy mieli interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów i stanu prawnego lokalu; 8) art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do konstatacji, że skarżący nie może w żaden sposób zakwestionować treści wydanych zaświadczeń o samodzielności lokali. Tym samym kwestionuje się możliwość ustalenia stanu zgodnego z prawdą i stanem faktycznym, a także neguje się możliwość weryfikacji przez organy władzy publicznej wydanych zaświadczeń, pomimo postawienia tez i zaoferowania dowodów w tym zakresie przez stronę, co nie licuje z zasadą demokratycznego państwa prawa. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozstrzygana sprawa dotyczy odmowy wydania zaświadczenia. Kwestia ta nie budzi wątpliwości. W piśmie z dnia 7 stycznia 2025 r. skarżący wyraźnie wnieśli by "Prezydent Miasta G. jako organ wydał zaświadczenie o braku posiadania statusu samodzielności przez lokale nr [...] i [...] w G. przy ul. [...]": - w oparciu o ujawnione fakty o nieprawidłowościach w tym zakresie lub później zaistniały stan prawny łub faktyczny, oraz - z uwzględnieniem ustalenia, iż istotne dla sprawy okoliczności były podane przez pierwotnych wnioskodawców będących właścicielami lokalu nr [...] błędnie lub niekompetentnie, a także - ze wskazaniem na jakie normy prawa się powołuje w zaświadczeniu w szczególności, przepisów ustaw, które uwzględnił i rozporządzeń wykonawczych. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. "zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego". W przypadku skarżących żaden przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia faktu spełniania przez lokale będące przedmiotem postępowania kryteriów ich samodzielności. Zatem można tu co najwyżej rozważać, czy istnieje interes prawny wnioskodawców w urzędowym potwierdzeniu wyżej wskazanych faktów. Sami skarżący stwierdzają, że ich interes prawny wynika z "konsekwencji jakie niesie za sobą utrzymywanie się stanu, w którym przedmiotowe lokale traktowane są jako lokale samodzielne. To jest istota wniosków w zakresie tego postępowania (vide: rubrum postanowienia PM G. z 15 kwietnia 2025 n). Samodzielność rzeczonych lokali jest cechą niezbędną do wyodrębnienia lokali, a ich wyodrębnienie w ramach nieruchomości, której Skarżący są współwłaścicielami prowadzi do zmiany sposobu zarządu nieruchomością wspólną, bowiem ogólna liczba lokali we wspólnocie mieszkaniowej jest większa niż 3 (por. art. 19 ustawy o własności lokali)". W ocenie Sądu nie wykazano tu interesu prawnego do wydania żądanego zaświadczenia. Można tu co najwyżej mówić o interesie faktycznym. Nawet przyjęcie, że skarżący posiadają interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia nie byłoby możliwe. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach "o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. jest bowiem potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy. Oznacza to, że istotą zaświadczenia jest potwierdzenie niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencji, rejestrze lub innych zbiorach organu administracji. Innymi słowy, dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia wyłącznie na podstawie posiadanych przez organ danych bez potrzeby ich tworzenia, kreowania czy ustalania w drodze interpretacji, analizy lub porównania i wyprowadzania określonych wniosków. Zaświadczenie przenosi tylko już istniejące dane z rejestru, zbioru lub ewidencji do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub oceny" (wyrok WSA w poznaniu z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. IV SA/Po 763/24 – wszystkie orzeczenia za CBOSA)". Tak rozumiane zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to służy więc usunięciu wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Jak również wskazuje się w orzecznictwie, zaświadczenie nie może zostać wydane w sytuacjach "spornych". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 września 2024 r. (sygn. II SA/Wa 110/24) "w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających ze zbiorów danych, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy istnieje spór co do treści zaświadczenia, wydanie go zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie jest możliwe. W związku z powyższym organ powinien odmówić wnioskodawcy wydania zaświadczenia, jeżeli wniosek nie znajduje oparcia w posiadanych danych. Zaznaczyć należy, że ograniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, co do ustalania stanu faktycznego lub prawnego skutkują możliwością rozstrzygania kwestii spornych dopiero na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed odpowiednim organem, w razie potrzeby również w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym zgodnie z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie dowodowe". Analizując zarówno treść skargi, jak i pisma skarżących kierowane do organów administracji można dojść do wniosku, że ich głównym celem jest wykazanie, że wydane wcześniej zaświadczenia, w odniesieniu do lokali [...] i [...] w G. przy ul. [...], nie są zgodne ze stanem faktycznym. Sąd nie bada tej sprawy w niniejszym postępowaniu. Ale podkreśla, że kwestia ta nie może zostać rozstrzygnięta poprzez wydanie zaświadczenia. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.