II SA/Gl 1008/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania – na lokal mieszkalny, części budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w B. użytkowanego na Niepubliczny Żłobek [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z 11 grudnia 2020 roku skarżąca zwróciła się z prośbą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB) o zalegalizowanie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. [...] . Strona wskazała, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyła zmiany z budynku mieszkalnego na niepubliczny żłobek. Postanowieniem z dnia [...] roku PINB wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego, tj. dwóch pomieszczeń bawialni, pomieszczenia szatni, pomieszczenia sanitarnego, pomieszczenia do wydawania posiłków, na klatce schodowej pomieszczenia WC dla personelu i pomieszczenia gospodarczego, w budynku przy ul. [...] w B. użytkowanych jako Niepubliczny Żłobek [...] w B. oraz nałożył na stronę obowiązek przedłożenia opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowlanych na tej i sąsiednich nieruchomościach z oznaczeniem części budynku w której dokonano zmiany sposobu użytkowania, zwięzłego opisu technicznego określającego charakterystykę obiektu, jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi, a także uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, tj. uzgodnienia z dysponentami sieci, oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie Prezydenta Miasta B. o zgodności zmienionego sposobu użytkowania części budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wykonaną pod kątem spełnienia wymagań art. 5 Prawa budowlanego, a w szczególności dotyczących zmiany warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, pożarowych, układu obciążeń, w terminie do 15 kwietnia 2021 roku. W piśmie z 12 kwietnia 2021 roku skarżąca zwróciła się do PINB z prośbą o przedłużenie terminu do przedłożenia wyżej wskazanych dokumentów, do końca 2021 roku w związku z wystąpieniem o zmianę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na ww. pismo PINB nie wyraził zgody na przedłużenie terminu wykonania zobowiązania. W dniu 16 kwietnia 2021 roku do PINB została przedłożona następująca dokumentacja: opis i rysunek określający usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów, opis określający charakteryzację obiektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, ekspertyza techniczna. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku analizy przedłożonego materiału dowodowego stwierdził, iż zasadnie PINB nakazał inwestorce przywrócić poprzedni sposób użytkowania parteru przedmiotowego budynku. Podniósł, że zgodnie z treścią postanowienia z [...] skarżąca powinna nie tylko wstrzymać użytkowanie przedmiotowej części budynku, ale także przedłożyć PINB wskazane w postanowieniu dokumenty. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie zaprzestała użytkowania parteru budynku przy ul. [...] w B. jako niepublicznego żłobka, co narusza przepisy prawa i świadczy o niewykonaniu ww. postanowienia w omawianej części. Ponadto skarżąca nie przedłożyła zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności zmienionego sposobu użytkowania części budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że wystąpiła do Urzędu Miejskiego w B. o zmianę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie jej działki. W związku z tym Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nieprzedłożenie wskazanej dokumentacji legalizacyjnej skutkowało wydaniem przez organ prowadzący postępowanie, decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania. W skardze wniesionej od powyższej decyzji skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika – podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.; - art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie części budynku mieszkalnego na żłobek, w którym może przebywać do 15 dzieci, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, podczas gdy prowadzenie żłobka w budynku położonym przy ul. [...] nie wypełnia przesłanek, o których mowa w wyżej wymienionych przepisach oraz w żaden sposób nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacznie oddziaływać na środowisko, a także nie powoduje uciążliwości dla otoczenia; - art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ograniczenie się zarówno przez organ I jak i II instancji do zacytowania powyższych przepisów w treści decyzji, przy jednoczesnym niedokonaniu merytorycznego zbadania wniosku skarżącej z dnia 14 grudnia 2020 roku w zakresie jego zasadności, a także niewyjaśnienie, z jakiej przyczyny uznano, że w przedmiotowej sprawie zachodzi zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania budynku, w tym niewyjaśnienie, w jaki sposób prowadzenie działalności opiekuńczej w stosunku do dzieci w budynku mieszkalnym mieści się w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zarzuciła również naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do utrzymania decyzji organu I instancji podczas, gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności ze względu na fakt, iż organ I instancji nie dokonał merytorycznego zbadania wniosku skarżącej z dnia 14 grudnia 2020 roku i jego zasadności. Podniosła również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 k.p.a poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do utrzymania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] roku, podczas gdy organ I instancji dopuścił się nieuwzględnienia wniosku skarżącej z dnia 12 kwietnia 2021 roku o przesunięcie terminu do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji w której, termin o którym mowa w art. 71 a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznaczony został jako "termin właściwy", a zatem termin, który powinien uwzględniać indywidualne aspekty danej sprawy, jak konieczność uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szczególnie gdy wniosek w tej sprawie został już złożony, a postępowanie w tej sprawie toczy się. Ponadto podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, podczas gdy wydanie decyzji przez organ I instancji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 1 obręb K. w B. przy ul. [...] i tym samym przedmiotową decyzję należało uchylić. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11, art. 8 i art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niesprostanie wymogom uzasadnienia prawnego decyzji, a także art. 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie i wydanie decyzji administracyjnej, w której organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Podniosła również zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. a art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji, przejawiającego się w fakcie, iż organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Zarzuciła również naruszenie przez organ art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. oraz 8 k.p.a. polegającego na tym, że organ odwoławczy utrzymując nakaz przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego nie wyjaśnił okoliczności niniejszej sprawy i nie zbadał, czy w rzeczywistości doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu; a także nie uwzględnił słusznego interesu strony, w tym ewentualnych negatywnych skutków finansowych i utraty źródła dochodu przez skarżącą, w szczególności nie uwzględnił przy tym, że w przypadku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niniejsze postępowanie stanie się bezprzedmiotowe, a ponowne przystosowanie lokalu do prowadzenia w nim żłobka związane będzie z koniecznością ponownego poniesienia znacznych nakładów finansowych. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli wydanych w sprawie decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania – jako lokalu mieszkalnego, części budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w B., użytkowanego przez nią jako niepubliczny żłobek. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r. poz. 235), w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: - 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Według zaś art. 71a ust. 4 cytowanej ustawy, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia [...] roku PINB wstrzymał użytkowanie części przedmiotowego obiektu budowlanego, użytkowanej jako niepubliczny żłobek oraz nałożył na stronę obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów, wymienionych w art. 71 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, w tym zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności zmienionego sposobu użytkowania części budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ I instancji przeprowadził następnie oględziny w przedmiotowym budynku i stwierdził, że żłobek był czynny i przebywały w nim dzieci. Ponadto strona nie przedłożyła w terminie określonym przez organ, wymienionego wyżej zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności zmienionego sposobu użytkowania części budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zaistniały przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, tj. decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreślenia przy tym wymagało, że wydanie tej decyzji – w razie zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie - nie zostało pozostawione uznaniu organu, gdyż jest to rozstrzygnięcie obligatoryjne, o czym jednoznacznie stanowi przytoczony wyżej przepis. W skardze wniesionej od powyższej decyzji zawarty został obszerny wywód sprowadzający się do kwestionowania tego, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania budynku. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń lub podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Według utrwalonej linii orzecznictwa – co zasadnie podkreślił organ w zaskarżonej decyzji – "dokonując oceny w zakresie art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, należy odnieść się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Wystarczające jest stwierdzenie, że miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych któremukolwiek ze wskazanych czynników (m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska), a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany". Podzielając powyższy pogląd podnieść należało, że akta administracyjne zawierają kserokopię decyzji z [...] roku Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B., w której stwierdzono spełnienie w lokalu użytkowym położonym na parterze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. przeznaczonym na żłobek do 15 dzieci prowadzonym przez stronę postępowania, przepisów przeciwpożarowych oraz wymagań określonych w § 1 ust. 2-5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 roku w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2019 poz. 72) oraz kserokopię decyzji z [...] roku, którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. stwierdził, że pomieszczenia przeznaczone na żłobek, spełniają wymagania sanitarno-higieniczne, określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 roku (Dz. U. 2019 poz. 72) w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych, jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, dla maksymalnie 15 dzieci. Podjęcie przedmiotowej działalności polegającej na prowadzeniu żłobka dla dzieci, wymagało zatem spełnienia m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych, określonych w wymienionych przepisach wykonawczych. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że doszło do zmiany w zakresie wymagań dotyczących warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych, w porównaniu do wymagań, jakie dotyczą lokalu mieszkalnego. Z tego powodu nie ulega wątpliwości, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego, w rozumieniu cytowanego art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalenia organów w powyższym zakresie były zatem prawidłowe i miały potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zawarte w skardze twierdzenia sprowadzające się do kwestionowania tego, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania części budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Na marginesie wskazać należało, że kwestionowanie w skardze tego, że nastąpiła zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania części budynku jest sprzeczne ze stanowiskiem samej skarżącej wyrażonym już przy pierwszej czynności w sprawie, tj. w piśmie z dnia 11 grudnia 2020 r., w którym złożyła wniosek o "zalegalizowanie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położonego w B. ul.[...] ". W piśmie tym sprecyzowała nawet, że legalizowany sposób użytkowania to niepubliczny żłobek, a poprzedni sposób użytkowania – budynek mieszkalny. Bezpodstawne były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ zasad postępowania poprzez nieprzedłużenie terminu wykonania przez skarżącą zobowiązania do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca zwróciła się o wydłużenie tego terminu z uwagi na wystąpienie przez nią z wnioskiem o zmianę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym wskazać należało, że zasadnie organ I instancji odmówił wydłużenia wymienionego terminu, ponieważ jest zobowiązany orzekać na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, a więc przy uwzględnieniu aktualnych unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego samego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, nie było bowiem podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest – w ocenie skarżącej – kwestia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie podkreślenia wymagało, że organ miał obowiązek orzekać na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, a zatem przy uwzględnieniu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualność zmiany tego aktu prawa miejscowego w przyszłości – nie stanowiła zagadnienia wstępnego, nie było zatem podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania. W powyższych okolicznościach, brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji organów obydwu instancji, zostały bowiem wydane na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w ich uzasadnieniu, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – jak wynika z jego treści - odniósł się do zarzutów odwołania. W związku z tym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.