II SA/Gl 101/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Rafał Wolnik, WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. N. i R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz R. N. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/GL 101/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717) Prezydent Miasta D. ustalił warunki zabudowy działki nr A, k.m. 5 położonej w D. przy ul. A, dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta D. podniósł, iż J. K. złożył w dniu [...] 2005 r. wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięć nie wpływających znacząco na środowisko. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono granice obszaru analizowanego wokół działki i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 m. Wymagania nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu określono według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588). Z uwagi na wielkość działki, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz.690) dopuszczono usytuowanie budynku bezpośrednia w granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1, 5 m od granicy działki. Z uwagi, iż warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione Prezydent Miasta D. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i R. N., właściciele sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o uchylenie w całości lub zmianę zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołujących się zaskarżona decyzja narusza w znacznym stopniu ich interesy, bowiem dopuszcza usytuowanie budynku w granicy z ich działką lub w odległości 1, 5 m od niej. Odwołujący się podnieśli, że na ich działce znajduje się obiekt budowlany użyteczności publicznej i budowa pawilonu handlowego według warunków określonych w zaskarżonej decyzji zasłoni dostęp światła do istniejącego obiektu. Odwołujący się wskazali, że przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie określają minimalne odległości usytuowania od siebie obiektów budowlanych oraz odległości od granic działki. Zdaniem odwołujących się § 12 powołanego w zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. określa minimalne odległości jakimi powinny odpowiadać projektowane obiekty. Natomiast § 13 powyższego rozporządzenia określa jednoznacznie strefę ochronną zacienienia obiektu przeznaczonego na pobyt stały ludzi przez obiekty nowoprojektowane. Ponadto odwołujący się podnieśli, iż ich budynek nie jest zlokalizowany w granicy działki i sąsiad nie ma żadnych możliwości "przytulenia się" do ich obiektu. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717), art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U.z 2001 r., Nr 79, poz.856 ze zm.)oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. "po rozpoznaniu odwołania Państwa A. i R. N. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla budowy pawilonu handlowego przy ul. A, na działce nr A w S.", utrzymało w mocy powyższą decyzję W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa jest po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta D. po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wydał decyzję, która jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany lub uchylenia. W odniesieniu do wniesionych przez odwołujących się zastrzeżeń Kolegium podniosło, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji. Jej zadaniem jest wytyczenie podstawowych kierunków ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany. Zakwestionowany zapis § 12 ust. 3 pkt 2 cytowanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i użyte określenie "dopuszcza się" nie przesądza o szczegółowym położeniu projektowanego obiektu względem działki inwestora i istniejących już obiektów. Dokładne położenie zostanie ustalone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Obawa odwołujących się o ograniczeniu dostępu światła jest w ocenie Kolegium przedwczesna. Zasady wyrażone w § 13 powyżej powołanego rozporządzenia będą uwzględnione przez organ wydający pozwolenie na budowę. Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a także do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. A. i R. N. zaskarżyli powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza w znacznym stopniu ich interesy bowiem dopuszcza usytuowanie budynku w granicy z ich działką lub w odległości 1, 5 m od niej. Skarżący podnieśli, że na ich działce znajduje się obiekt budowlany użyteczności publicznej i budowa pawilonu handlowego według warunków określonych w zaskarżonej decyzji zasłoni dostęp światła o istniejącego obiektu. Wskazali, że przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie określają minimalne odległości sytuowania od siebie obiektów budowlanych oraz odległości od granic działki. Zdaniem skarżących § 12 powołanego w zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. określa minimalne odległości jakimi powinny odpowiadać projektowane obiekty. Natomiast § 13 powyższego rozporządzenia określa jednoznacznie strefę ochronną zacienienia obiektu przeznaczonego na pobyt stały ludzi przez obiekty nowoprojektowane. Ponadto skarżący podnieśli, iż ich budynek nie jest zlokalizowany w granicy działki i sąsiad nie ma żadnych możliwości "przytulenia się" do ich obiektu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nieco z innych przyczyn niż podniesione w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od analizy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Po myśli art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej wyżej ustawy, a mianowicie: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z mocy delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust.6 i 7 cytowanej ustawy, Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów – ust. 2. Decyzja taka zawiera część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Chodzi tu w szczególności o przepisy takich ustaw jak: ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zm.), ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne obowiązany jest stosownie do treści art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego działać na podstawie przepisów prawa, zatem obowiązany jest przestrzegać regulacji wynikających z przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. W rozpatrywanej sprawie organy administracji przedłożyły tutejszemu Sądowi akta administracyjne, które uniemożliwiają przeprowadzenie pełnej kontroli wydanych decyzji administracyjnych. W szczególności należy zwrócić uwagę na fakt, że w aktach tych brak jest mapy, na której wyznaczony byłby obszar analizowany, z zaznaczeniem granic tego obszaru. Za taką mapę z całą pewnością nie może posłużyć załącznik znajdujący się przy decyzji pierwszoinstancyjnej, gdzie jest zaznaczona kolorem zielonym tylko granica działki A – wnioskodawców. Z mapy tej nie wynika jaki obszar był objęty analizą. Integralną częścią decyzji powinna być mapa zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji, jednakże akta administracyjne takiej mapy nie zawierają. Okoliczność ta uniemożliwia Sądowi ustalenie, czy granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 2 rozporządzenia, czyli trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 m. Z przedstawionych akt administracyjnych nie można ustalić jaka jest szerokość frontu działki, ponieważ nie zawierają one takiej informacji. Wskazane uchybienia wyczerpują znamiona naruszenia postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy, a tym samym stanowią naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli § 9 ust. 1 decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać część tekstową i graficzną, przy czym wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, zawierają część tekstową i graficzną stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji takiego załącznika do decyzji nie dołączył, a tym samym dopuścił się naruszenia postanowień § 9 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, czyli decyzja ta narusza postanowienia art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który to stanowi, że decyzja może zawierać inne składniki, jeżeli stanowią tak przepisy szczególne. Uchybienie to stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W następstwie niniejszego wyroku sprawa trafia ponownie do organu pierwszej instancji, który winien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym uzasadnieniu do wyroku, zwłaszcza, gdy idzie o wyznaczenie obszaru analizowanego jak również elementów składowych decyzji o warunkach zabudowy. Brak tych elementów nie pozwala Sądowi na merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Wskazania zamieszczone w uzasadnieniu są wiążące jedynie w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka. Należy również zauważyć, że decyzja pierwszoinstancyjne prawidłowo określa podmiot wydający ją i miejsce położenia działki wnioskodawców. Natomiast decyzja drugoinstancyjna, określa w swej treści podmiot wydający decyzję pierwszoinstancyjną jako Prezydenta Miasta S., zaś miejsce położenia działki A jako miasto S.. Zacytowane powyżej zapisy, budzą poważne wątpliwości Sądu, czy aby organ drugiej instancji wiedział o czym orzeka, co jest w istocie przedmiotem odwołania chyba, że błędy te stanowią oczywiste omyłki pisarskie. Nie zależnie od powyższego decyzja organu drugiej instancji budzi poważne wątpliwości, co do tego co jest tak naprawdę przedmiotem jej utrzymania w mocy, a co mogłoby powodować problemy na etapie jej wykonania. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta D. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.