II SA/Gl 101/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę[...]zł (słownie złotych:[...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia [...] uzupełnionym pismem z dnia [...] A. i R. K. domagali się wydania na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy dla "składowiska złomu samochodowego" na działce nr [...] przy ul. W. [...] w B. obejmującego budowę obiektu kubaturowego o powierzchni około [...] m2, profesjonalny recykling wszystkich typów samochodów, skup złomu stalowego niewsadowego, złomu kolorowego, skup używanych części zamiennych do samochodów, zbieranie, magazynowanie, transport odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Wnioskowi sprzeciwił się P. Ł. wieczysty użytkownik działki nr [...] podnosząc, że z uwagi na nieograniczony czasokres funkcjonowania złomowiska oraz fakt utylizacji na jego terenie materiałów niebezpiecznych projektowana inwestycja może stwarzać niebezpieczeństwo dla zdrowia okolicznych mieszkańców. Jego zdaniem na terenie B. jest wystarczająco dużo terenów poprzemysłowych przydatnych dla tego rodzaju inwestycji. Zwrócił też uwagę, że w okolicach projektowanej inwestycji istnieją "świeże plomby mieszkaniowe" i są podejmowane próby "rehabilitacji obiektów poprzemysłowych". Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z uwagi na przedmiot objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego zostało ono zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których może być wymagany obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a to zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 72 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 r.). Obowiązek sporządzenia takiego raportu został przy tym stwierdzony postanowieniami z dnia [...] Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. i Prezydenta B. Taki raport wnioskodawcy złożyli dnia [...] a później stosownie do zobowiązania złożyli raport uzupełniający odnoszący się głównie do kwestii wpływu inwestycji na poziom hałasu w otoczeniu oraz na poziom niektórych substancji w powietrzu. W toku postępowania w związku z wejściem w życie w dniu 28 lipca 2005 r. nowelizacji ustawy Prawo Ochrony Środowiska ( Dz. U. Nr 113 z 2005 r. poz. 954 zwanej dalej Prawem Ochrony Środowiska ), pełnomocnik wnioskodawców zwrócił się o prowadzenie postępowania według przepisów znowelizowanych, zobowiązując się jednocześnie do uzyskania na etapie postępowania o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - na podstawie art. 46 a ust. 1 Prawa Ochrony Środowiska. Z tego też względu nie mogło mieć charakteru rozstrzygającego negatywne co do planowanej inwestycji postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] Dalej organ I instancji stwierdził, iż przeprowadzona zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588 zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadziła do wniosku, że na terenie działki nr [...] brak jest możliwości zlokalizowania składowiska złomu samochodowego. Sposób zagospodarowania na obszarze analizowanym, przyległym do terenu inwestycji, odbiega bowiem od zagospodarowania wnioskowanego przez inwestorów. Na terenie analizowanym brak jest analogicznych inwestycji należących do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu teren analizowany zmienił charakter ze strefy produkcyjno – usługowej ( według planu ogólnego obowiązującego do [...]) na mieszkalno - usługowy. O zmianie tej świadczy budynek dawnej lampiarni przekształcony na obiekt mieszkalny. Nie jest zatem wskazane lokalizowanie na tym terenie funkcji mogącej znacząco oddziaływać na zabudowę sąsiednią , zwłaszcza mieszkalną. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik wnioskodawców wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił iż decyzja ta została wydana bez dostatecznego rozpoznania sprawy i z naruszeniem art. 7 – 9, art. 107 § 2 i 3 kpa oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Zdaniem odwołujących się planowane zamierzenie, wbrew wnioskom wynikającym z analizy, na którą powołał się organ orzekający, odpowiada charakterystyką, cechami i parametrami zabudowie sąsiedniej. Na analizowanym terenie znajdują się bowiem z wyjątkiem jednego obiektu (budynku dawnej lampiarni), wyłącznie obiekty produkcyjno-usługowe. Dowolne jest też stwierdzenie, że zmienił się charakter tego terenu ze strefy produkcyjno – usługowej i strefy komunikacji na strefę mieszkaniowo – usługową. Spełniona została zatem zasada dobrego sąsiedztwa. Świadczy chociażby o tym okoliczność, że również wnioskodawcy prowadzą już na tym terenie działalność usługową, której przedmiotem jest szeroka gama robót naprawczych samochodów ciężarowych i dostawczych. Projektowane zamierzenie ma na celu jedynie rozszerzenie gamy świadczonych usług, które nie spowoduje zwiększenia uciążliwości dla działek sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się m.in. na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, powołując się na analizę przeprowadzoną przez upoważnioną osobę, że na analizowanym obszarze obok zabudowy produkcyjno-usługowej występuje również zabudowa usługowa, techniczna i mieszkaniowa wielorodzinna. Zabudowa usługowa to magazyny i hurtownie, w tym mięsa i drobiu, warzyw i owoców oraz sklep ogólno-przemysłowy. Zabudowę produkcyjno – usługową stanowią obiekty w których produkuje się suwnice, wykonuje serwis ogumienia oraz produkuje nagrobki. Objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne należące do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko znacząco i zasadniczo odmieni cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu, w którego bezpośrednim sąsiedztwie występuje również zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna "obejmująca tą tendencją" także tereny przemysłowe Zakładów Górniczo – Hutniczych "[...]". W konsekwencji uznało SKO, że nie zostały spełnione określone w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego. Zwrócił też organ odwoławczy uwagę, że na zagrożenie dla środowiska tego zamierzenia wskazują wyniki "nieprawomocnego" postępowania dotyczącego oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w K. pełnomocnik A. K. i R. K. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 – 9 i art. 77 § 1 kpa. Podtrzymał w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Zaakcentował, że na objętej postępowaniem działce wnioskodawcy prowadzą już działalność gospodarczą polegającą na naprawie samochodów i handlu częściami samochodowymi. W świetle uzupełniającego raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, opracowanej przez niezależną placówkę jaką jest Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska Przedsiębiorstwo Państwowe w K., za nieprawidłowe i uznano też stanowisko organów obu instancji o negatywnym wpływie spornej inwestycji na środowisko i tereny sąsiednie, w tym zwłaszcza jeżeli chodzi o poziom hałasu oraz poziom substancji pyłowych i gazowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie, akcentując, że funkcją obowiązującą analizowanego terenu nie jest działalność mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Powołując się na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] zwróciło też SKO uwagę na zastrzeżenia co do wiarygodności opracowanej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Uczestniczka postępowania "[...] " Sp. z o.o. w B. w piśmie procesowym z dnia [...] wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że jest właścicielem budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. K. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie objętego postępowaniem terenu. Planowana inwestycja z uwagi na jej charakter stanowić zaś będzie zagrożenie dla mieszkających w tym budynku ludzi oraz zagrożenie dla środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zasadą, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy terenu ( art. 59 ust. 1 i 2 ustawy ). Wydanie takiej decyzji ( pozytywnej ) jest zaś możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 omawianej ustawy. W odniesieniu do niniejszej sprawy jej załatwienie oraz rozstrzygnięcie skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji na działce skarżących nr [...]. Z treści tego przepisu wynika zdaniem Sądu możliwość kontynuowania na danej działce różnych funkcji zagospodarowania terenu, jeżeli tylko występują one co najmniej na jednej z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. W przepisie tym nie ma mowy o tym, że decydujące znaczenie ma tylko dominująca na danym terenie funkcja zabudowy, czy też funkcja postulowana ( brak zresztą jakichkolwiek kryteriów jak taka funkcja miałaby być ustalana ). Stojąc na stanowisku braku możliwości kontynuacji funkcji w przypadku zamierzenia inwestycyjnego skarżących organy orzekające stwierdziły, iż wynika to z ustalenia, że na żadnej z działek sąsiednich nie jest prowadzona działalność, mogąca oddziaływać znacząco na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Należy jednak zważyć, iż z treści art. 61 ust. 1 takie kryterium nie wynika. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, nie zaś hipotetyczne jedynie zaliczenie danego sposobu do określonej grupy z punktu widzenia możliwości wpływania na środowisko. Zastosowane kryterium z obowiązującego prawa zdaniem Sądu więc nie wynika. Nie oznacza to oczywiście, że z uwagi chociażby na treść art. 54 pkt 2 d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego jeżeli zostanie wykazane, że będzie ono szkodliwie oddziaływać nie tylko na środowisko ale jego realizacja nie da się pogodzić z realizacją zasady ochrony interesów osób trzecich. Takiego dowodu organy obu instancji jednak nie przeprowadziły. W tym względzie nie jest wystarczające powołanie się na stanowisko organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyrażone w postępowaniu nie stanowiącym części postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ( w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo Ochrony Środowiska, która weszła w życie 28 lipca 2005 r. ), które nie miało przy tym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przymiotu ostateczności ( vide kart. [...] akt organu II instancji ). W żaden sposób ( z naruszeniem treści art. 107 § 3 i art. 80 kpa ) nie zostało też wykazane zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że sporna inwestycja "spowoduje niedozwoloną degradację" środowiska i terenów sąsiednich. Stanowisko to zostało zajęte bez jakiejkolwiek analizy opracowanej dla spornej inwestycji oceny jej oddziaływania na środowisko, która nie została ( zwłaszcza jeżeli chodzi o raport uzupełniający opracowany przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska w K.) w żaden sposób omówiona i podważona. Nawet gdyby przyjąć wymienienie danej inwestycji w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. jako kryterium wyróżnienia podlegającej kontynuacji funkcji, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to zasadnicze wątpliwości budzi też stanowisko organów obu instancji, iż tego rodzaju funkcja na działkach sąsiednich nie występuje. Do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się bowiem zgodnie z tym rozporządzeniem również m.in. stacje obsługi lub remontowe środków transportu ( która to działalność jak by wynikało z odwołania od decyzji organu I instancji skarżący prowadzą już na działce na [...] ) oraz instalacje do uboju zwierząt i do przetwórstwa produktów pochodzenia zwierzęcego ( która to działalność być może jest prowadzona na objętej obszarem analizowanym działce nr [...] – zakłady mięsne "[...]"). Również zatem pod tym kątem sprawa wymagała bliższego wyjaśnienia, czego nie uczyniono, a co zrobi organ orzekający przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy też zwrócić uwagę, iż w zależności od ustaleń co do rzeczywistej możliwości negatywnego oddziaływania na tereny sąsiednie wykorzystywane pod budownictwo mieszkaniowe być może nie jest wykluczone ograniczenie czy też wyeliminowanie tego wpływu przez odpowiednie ustalenie linii rozgraniczających teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art.64 ustawy ), biorąc zwłaszcza pod uwagę obszar działki inwestorów. Co do ochrony sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej bliższego wyjaśnienia wymaga zdaniem Sądu wykazanie, że funkcja ta istnieje na działce C. Ł. nr [...] legalnie. Wątpliwości w tym względzie wynikają z faktu, ze funkcja mieszkalna na tej działce została wprowadzona w budynku dawnej lampiarni, a więc na terenie o funkcji przemysłowej, dla którego obowiązywał do końca [...] plan zagospodarowania przestrzennego wykluczający zmianę na funkcję mieszkalną. Wydaje się, że właśnie na zmianie funkcji byłej lampiarni organy obu instancji budują swoje twierdzenia "przekształcenia" charakteru zagospodarowania analizowanego obszaru ( organ I instancji ) oraz występującej "tendencji" (organ odwoławczy ) do wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej. Dokonały jednak tego bez jakiejkolwiek analizy co do realnej możliwości takiego przekształcenia biorąc zwłaszcza pod uwagę istniejącą na analizowanym terenie zabudowę. Twierdzenia organów w tym względzie budzą zaś zasadnicze wątpliwości – biorąc chociażby tylko pod uwagę zobrazowany fotografiami ( stanowiącymi załącznik do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ) wygląd i charakter obiektów istniejących na terenie analizowanym. Wygląd tych obiektów , ich stan techniczny, ich otoczenie oraz pełnione funkcje stwarzają co najmniej wątpliwości co do ekonomicznych przesłanek przekształcenia takiej zabudowy na zabudowę mieszkaniową. Funkcje tych obiektów i ich architektura wskazuje zdaniem Sądu jednoznacznie na to, iż teren na którym się znajdują nie zmienił swojego charakteru z zapisanej we wcześniejszym planie zagospodarowania strefy produkcyjno – usługowej i strefy komunikacji. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnią organy orzekające materiał dowodowy celem wyjaśnienia i rozstrzygnięcia przedstawionych wyżej kwestii. Będą też miały na uwadze, że sprzeciw osób trzecich może mieć w sprawie znaczenie w przypadku wykazania, że objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne naruszy ich chroniony prawem interes ( art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy ) oraz, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny. Rozważą też organy orzekające bliżej kwestię możliwości obsługi komunikacyjnej działki inwestorów dla projektowanej funkcji ( art. 54 pkt 2 c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy ), a to w sytuacji gdy nie zostało w sprawie wykazane ( nie wynika to w szczególności z akt administracyjnych ) aby wnioskodawcy wykazali się prawem dojazdu do działki nr [...] od strony ulicy W., zgodnie z uzgodnieniem o jakim mowa w piśmie Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] nr [...]. Dojazd ten musiałby bowiem prowadzić przez działkę Gminy B. nr [...]. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. a o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. su.