II SA/Gl 101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 22 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 725 – dalej p.g.k.), § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 393 – dalej e.g.b.), art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.) odmówił ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków H. i G. S. jako władających działką nr 1 obręb Z. (km. 13) na zasadach samoistnego posiadania. W uzasadnieniu wskazano m.in., że działka nr 1 obręb Z. została wydzielona z działek nr 2 i nr 3 na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] sygn. akt [...] w sprawie o zasiedzenie nieruchomości stanowiącej działkę nr 4. Sąd nie rozstrzygnął o prawie własności działki nr 1, dlatego w operacie ewidencyjnym figuruje wpis "właściciel nieustalony", działka nie posiada też urządzonej księgi wieczystej. W ocenie organu zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że H. i G. S. władają działką nr 4– wnioskodawcy koszą trawę, dbają o porządek i utrzymują działkę w stanie przejezdności, korzystają z niej by dojechać do działek rolnych położonych w II linii od ul.[...]. Zdaniem organu, pomimo jednak tak wykonywanych czynności, H. S. w żaden inny sposób nie ograniczył prawa użytkowania działki przez osoby trzecie – droga jest ogólnodostępna. W związku tym wnioskodawcy nie są posiadaczami samoistnymi. H. i G. S. wnieśli odwołanie od ww decyzji. Odwołujący wskazali, że decyzja w uzasadnieniu zawiera rażące błędy merytoryczne, bowiem wnioskodawcy nie posiadają dojazdu do działki nr 2 przez ul. [...]. Co więcej, domniemanie posiadania samoistnego nie zostało w żaden sposób przez organ I instancji obalone – wnioskodawcy jako jedyni użytkują tę drogę, dbają o porządek, koszą trawę, a gdyby nie ich działalność, działka ta zarosłaby trawą. Ponadto, jak wskazali dalej odwołujący, uzasadnienie decyzji nie zawiera porównania wagi argumentów i dowodów złożonych przez strony postępowania, co jest niezgodne z przepisami zawartymi w art. 107 k.p.a. Odwołujący są posiadaczami samoistnymi, gdyż ma zastosowanie domniemanie prawne, które w postępowaniu administracyjnym nie zostało w żaden sposób obalone, a wręcz zostało potwierdzone. Droga (działka 1) jest jedyną drogą dojazdową do ich działek rolnych, tj. 2 i dalszych, dlatego jako jedyni ją użytkują, dbają o porządek, koszą trawę, czyli czerpią pożytki z rzeczy. Gdyby nie ich działalność, ww. droga (działka1) zarosłaby krzakami i trawą, a zatem nie stanowiłaby już drogi dojazdowej. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty[...]. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zarówno H. S., jak i E. D. korzystają z działki nr 1, jako dojazd do działek rolnych w drugiej linii od ul. Głównej, jednakże różnica polega na częstotliwości przejazdu. Pomimo wykonywania okresowych czynności na gruncie wnioskodawcy w żaden inny sposób nie ograniczyli prawa użytkowania działki osobom trzecim. Działka ta jest ogólnodostępna dla każdego obywatela, zatem można korzystać z tej drogi zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, bowiem w tym celu została wydzielona. Skargę na powyższą decyzję złożył H. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez całkowite zdeprecjonowanie przedstawionej przez odwołującego dokumentacji fotograficznej z roku 2007, 2017 oraz 2018, świadczącej niewątpliwie o władaniu przez skarżącego działką nr 1, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie pisemnego oświadczenia M. W. i K. S. obejmującego opis czynności podejmowanych w celu utrzymania przejezdności przez działkę, 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 8, art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozważenie wszystkich twierdzeń i zarzutów odwołującego, a w szczególności w zakresie powołanych w odwołaniu z 29 października 2018 r. przepisów Kodeksu cywilnego oraz rozważań wskazujących na istnienie domniemania samoistnego posiadania, a w konsekwencji niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak również niewskazanie przyczyn, dla których organ odmówił przedstawionym przez skarżącego dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, 4. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że dojazd do działki nr 2 możliwy jest nie tylko przez działkę nr 1 ale również od ul.[...] , podczas gdy w rzeczywistości jedyną możliwością dojazdu do działki nr 2 jest droga prowadząca przez działkę nr 1, 5. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że E. D. korzysta z działki nr 1 jako drogi dojazdowej do własnych działek rolnych, podczas gdy w rzeczywistości jedyną osobą korzystającą z działki nr 1 jest H. S., 6. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz 2b w zw. z art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 336 k.c. w zw. z art. 140 k.c., poprzez niezasadne przyjęcie, że zakres oddziaływania skarżącego na grunt w postaci działki nr 1 nie jest wystarczający dla stwierdzenia posiadania samoistnego, podczas gdy w rzeczywistości skarżący włada wskazaną działką jak właściciel, 7. naruszenie prawa materialnego – art. 339 k.c., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ uznał, iż skarżącemu przysługuje władztwo nad działką nr1, a mimo to stwierdzono, że skarżący nie jest posiadaczem samoistnym przedmiotowej działki. Końcowo pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powołano się m. in. na pismo Wójta Gminy O., z którego wynika, iż istnieje jedyna droga prowadząca do działki 3321/7 (a zatem przed działką skarżącego oznaczonej nr 2), a w związku z tym brak jest możliwości dojazdu ul [...]. Ponadto błędnie organ ustalił, iż E. D. przejeżdża przez działkę1, bowiem ta dojeżdża bezpośrednio od ul. [...] j. Droga przez działkę nr 1 stanowi jedyną drogę dojazdową do działek rolniczych należących do skarżącego, a ten korzysta z niej z wyłączeniem innych osób, stosownie do zakresu uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140 k.c. Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy nie odniósł się jego do wywodów dotyczących istnienia domniemania samoistnego posiadania. Końcowo skarżący wskazał, iż podejmowane przez niego działania jednoznacznie wskazują, że włada działką nr 1 jak właściciel – porządkuje ją, pobiera z niej pożytki oraz korzysta z niej jako droga przejazdowa do swoich działek rolniczych. Jak podkreślono, skarżący ma zamiar władania w zakresie odpowiadającym prawu własności, co jednoznacznie wskazuje że jest posiadaczem samoistnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów § 44 i nast. rozporządzenia e.g.b. Postępowanie mające na celu aktualizację ewidencji gruntów ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) p.g.k. w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Podobnie w § 10 ust. 2 e.g.b. wskazano, że w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. Podkreślić należy, co wyartykułował NSA w wyroku z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3069/15, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadzono odrębnego trybu stwierdzania lub potwierdzania przez organ administracji samoistnego posiadania gruntów o nieokreślonym stanie prawnym. Oznacza to, że istnienie samoistnego posiadania, jako okoliczność faktyczna dotycząca określonej nieruchomości, musi być ustalona przez organ ewidencyjny w toku prowadzonego postępowania (np. dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów). Z brzmienia między innymi art. 24 ust. 2a omawianej ustawy wynika także, że aby w postępowaniu ewidencyjnym samoistny posiadacz mógł powoływać się na samoistne posiadanie, nie jest konieczne wcześniejsze przeprowadzanie odrębnego postępowania w celu ujawnienia tego stanu w ewidencji gruntów. Jeśli w toku postępowania ewidencyjnego istnieje konieczność ustalenia osoby samoistnego posiadacza (czy to w celu weryfikacji jego przymiotu strony, czy to w celu wpisania jego danych do ewidencji gruntów) organ ewidencyjny zobowiązany jest ustalić odpowiedni stan prawny i faktyczny nieruchomości. Musi zatem zweryfikować na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy faktycznie stan prawny nieruchomości nie może być ustalony w sposób wskazany w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b i czy grunt ten znajduje się w samoistnym posiadaniu oraz czyim. W judykaturze wskazuje się, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie definiują pojęcia władania nieruchomością, jednakże nie budzi wątpliwości, że pojęcie to jest tożsame z "posiadaniem" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (zob. E. Stefańska, Komentarz do art. 20 p.g.k., Lex-el., teza 30). Z kolei w świetle art. 339 k.c. "Domniemywa się, że ten, kto rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem samoistnym." Jednocześnie z posiadaniem związane są trzy domniemania: posiadania samoistnego (art. 339 k.c.), ciągłości (art. 340 k.c.) i zgodności z prawem (art. 341 k.c.). "Wszystkie te domniemania mają charakter domniemań wzruszalnych (iuris tantum) (...)" (J. Gudowski [red.], Komentarz do art. 339 k.c., LEX-el.). Istnienie domniemania nie oznacza zatem, że nie można prowadzić ustaleń przeciwnych. Organy, dążąc do zrealizowania zasady aktualności operatu, który winien odzwierciedlać stan faktyczny, wyraźnie wykazały, że sporna działka jest ogólnodostępna dla każdego obywatela. Można korzystać z tej drogi zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w tym celu została bowiem wydzielona. Mimo, że skarżący włada działką nr 1 , to jednak pomimo wykonywania okresowych czynności na gruncie w żaden sposób nie ograniczył prawa korzystania z działki osobom trzecim. Ustalono również, że zarówno skarżący, jak i E. D. korzystają z działki nr 1 , choć różnica polega na częstotliwości przejazdu. Także E. D. czuje się posiadaczem samoistnym, choć obecnie nie uprawia gruntów rolnych. Niekiedy mimo to korzysta choćby z przechodu przez sporną działkę, tak jak wcześniej jej rodzice. Na pewno twierdzenia skarżącego nie mogą podważyć tego rodzaju ustaleń, gdyż korzystanie ze spornej nieruchomości przez inne osoby może mieć miejsce nawet bez świadomości skarżącego, pod jego nieobecność. Trudno przyjmować, że obserwuje on (bądź ktoś inny w jego imieniu) ową działkę nieprzerwanie przez 7 dniu w tygodniu, pilnując, by osoby trzecie z niej nie korzystały. Zatem argument skargi, że jedyną osobą korzystającą z działki nr 1 jest skarżący nie ma pokrycia ani w materiale dowodowym ocenianym łącznie, jako całość, ani w zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Te ostatnie wskazują, że z dostępnych dróg, choćby tylko na zasadzie incydentalnego przechodu, korzystają niekiedy także osoby całkowicie postronne. O korzystaniu z tej drogi przez różne osoby, nie tylko wnioskodawców, świadczą m. in. ustalenia zawarte w protokole oględzin z [...] oraz w protokole rozprawy z [...] Dokumentacja fotograficzna, o której mowa w zarzutach co najwyżej świadczy o korzystaniu z działki nr1 , ale nie świadczy o posiadaniu samoistnym. Nie świadczy o nim również opis czynności podejmowanych w celu utrzymania przejezdności przez działkę. Dbanie o nią nie zmienia faktu, że jest ona ogólnodostępna dla każdego obywatela, zatem można korzystać z tej drogi zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, tak w celu przejazdu, jak i przechodu. Za uwzględnieniem skargi, z powyższych powodów, nie może przemawiać argumentacja, że jedyną możliwością dojazdu do działki nr 2 jest droga prowadząca przez działkę nr 1. Nie można więc twierdzić, że skarżący włada wskazaną działką jak właściciel i że jest posiadaczem samoistnym (art. 336 k.c.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 11, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz 2b w zw. z art. 22 p.g.k. w zw. z art. 336 i 339 k.c. w zw. z art. 140 k.c., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.