II SA/Gl 101/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta M., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., w trybie art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział C. (dalej: "ZUS") o zwrot zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego na rzecz M.R. (dalej: "skarżąca"), za okres od miesiąca czerwca 2008 r. do miesiąca listopada 2018 r. Od powyższego pisma skarżąca wniosła odwołanie z dnia 5 listopada 2019 r. uznając, że stanowi ono decyzję i zarzuciła organowi naruszenie wielu przepisów prawa z powodu otrzymania zaniżonej kwoty renty rodzinnej. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze Katowicach, na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Wyjaśniło, że organ w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma istotne znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że w pierwszej kolejności organ powinien skoncentrować się na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Zatem kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym (np. brak przedmiotu zaskarżenia), jak też podmiotowym (brak zdolności do czynności prawnych). Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, czynność organu nie jest decyzją lecz czynnością materialno-prawną); b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Dodatkowo, na etapie badania dopuszczalności wniesienia środka odwoławczego, organ administracji nie jest uprawniony do oceny interesu prawnego wnoszącego ten środek, bowiem weryfikacja interesu prawnego następuje dopiero w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego, pismo Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 7 stycznia 2019 r., w którym prostuje treść pisma z dnia 6 grudnia 2018 r. nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 k.p.a., a jedynie sprostowaniem zawartej w tym ostatnim piśmie informacji, dotyczącej wykonania przez ZUS obowiązku ustawowego, wynikającego z art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem niedopuszczalność odwołania ma charakter przedmiotowy, gdyż brak jest przedmiotu zaskarżenia. W osobistej skardze z dnia 1 stycznia 2020 r. skarżąca jako przedmiot zaskarżenia podała pismo Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 7 stycznia 2019 r., skierowane do ZUS o potrącenie i przekazanie z jej renty rodzinnej kwoty 19 309,42 zł., tytułem zwrotu nienależnie wypłacanych zasiłków pielęgnacyjnych za okres od miesiąca czerwca 2008 r. do miesiąca listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i domagał się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle powyższych ustaleń podnieść trzeba, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie w sprawie skargi na postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest ściśle sformalizowane, co wyznacza możliwy i dopuszczalny zakres kontroli sądowej wydanego w takim przedmiocie postanowienia. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane i powszechnie przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności wniesienia odwołania organ odwoławczy wskazał brak przedmiotu zaskarżenia stwierdzając, iż podane przez skarżącą pismo nie można traktować jako decyzji administracyjnej, gdyż ma ono jedynie charakter informacyjny. Odnosząc się do pierwszej i podstawowej przesłanki braku dopuszczalności odwołania, a mianowicie braku przedmiotu, czyli decyzji, od której wywodzone jest odwołanie trzeba podnieść, że oczekiwaniu do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej oraz obowiązkowi jej załatwienia w ten sposób musi towarzyszyć - jako warunek konieczny - istnienie samej sprawy administracyjnej, na gruncie prawa materialnego jako sprawy indywidualnej, którą należy rozstrzygnąć w formie decyzji (to jest jednostronnego i władczego aktu kształtującego prawa lub obowiązki jego adresata) wydanej przez uprawniony do tego (właściwy) organ administracji publicznej. Jednocześnie, brak istnienia (zaistnienia) wskazanego warunku ma tę konsekwencję, że nie aktualizuje obowiązku działania organu administracji publicznej w formie przewidzianej w art. 104 § 1 k.p.a. Z całą pewnością nastąpi to - między innymi - wówczas, gdy na przykład jakkolwiek sprawa należy do zakresu działania organów administracji, to jednak podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, albo jakkolwiek mając charakter administracyjny nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, albowiem dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego), albo mając charakter administracyjny nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, albo wówczas, gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i nie jest "załatwiana" w formie decyzji administracyjnej, z uwagi na brak podstaw prawnych zobowiązujących i jednocześnie uprawniających organ administracji do wydania decyzji w sferze stosunków cywilnoprawnych, lecz np. w formie umowy lub jednostronnej czynności cywilnoprawnej. Uwzględniając powyższe, za uprawnione trzeba uznać stanowisko organu odwoławczego, iż pismo informacyjne organu I instancji nie stanowi decyzji administracyjnej, jak błędnie uznała skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Stwierdzić zatem należy, że faktycznie pismo to nie rozstrzyga co do istoty sprawy, gdyż nie przyznaje w oparciu o przepis prawa materialnego, określonych uprawnień, ani tym bardziej nie nakłada żadnych obowiązków, ani nie stwierdza istnienia uprawnień lub obowiązków po stronie skarżącej. Z tego mianowicie powodu, że zasadnicze i rozstrzygające znaczenie ma w rozpatrywanej sprawie istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...]r., nr [...], wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego z powodu trwałej jej niewykonalności, bowiem w dniu jej wydania nie było w obrocie prawnym decyzji, która miała być nią zmieniona, gdyż została ona uchylona z dniem [...]r. W takich okolicznościach argumentacja skargi odnosząca się do niesłuszności zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń nie mogła przynieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.