II SA/Gl 101/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 29 listopada 2021 r. nr SKO.4104.96.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 października 2021 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 października 2021 r. nr SK0.4104.83.2021. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, w wyniku rozpoznania wniosku Gminnej Spółdzielni "[...]" w Ł., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w L. nr [...]z dnia 24 listopada 1998 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 776 m2 i działka nr [...] o pow. 509 m2. Następnie Burmistrz L.- reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata - złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie wniosek z dnia 25 października 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wyżej wymienionej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 października 2021 r. W treści wniosku wskazał między innymi, że zaskarżona decyzja dotyczy decyzji wydanej w 1998 r., a zgodnie z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. stwierdzenie nieważności decyzji starszej niż 10 lat jest niedopuszczalne. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło decyzję tego organu z dnia 7 października 2021 r. w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w L. nr [...] z dnia 24 listopada 1998 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 776 m2 i działka nr [...] o pow. 509 m2 oraz stwierdziło wydanie wymienionej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w L. z dnia 24 listopada 1998 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności tj. upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Z dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w L. nr [...]z dnia 24 listopada 1998 r. wynika, że niniejsza decyzja została doręczona Gminnej Spółdzielni "[...] w L. w dniu 9 grudnia 1998 r. Wobec tego w sposób bezsporny należy stwierdzić upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia wyżej wskazanej decyzji. Jednocześnie organ ustalił, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia wydania wymienionej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w L. z dnia 24 listopada 1998 r. z naruszeniem prawa. W tym zakresie wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia na wniosek osoby nieuprawnionej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast z załączonych aktów notarialnych wynika, iż Gminna Spółdzielnia "[...]" w L. jest właścicielem wymienionych nieruchomości odpowiednio od 1972 r. - działka nr [...] i od 1978 r. - działka nr[...]. Według art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r., nr 115 poz. 741 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości, a także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej ma podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu. Organ podniósł, że skoro Skarb Państwa w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej podział wskazanej nieruchomości nie był właścicielem przedmiotowych działek nr [...] i nr[...] , o których podział wnioskował, to należy stwierdzić, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w L. z dnia 24 listopada 1998 r., jako wydana na wniosek osoby nieuprawnionej, została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednakże z uwagi na fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nastąpił upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji tj. wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W skardze wniesionej od decyzji organu odwoławczego, skarżąca Gminna Spółdzielnia "[...]" w L. zawarła stwierdzenia sprowadzające się do tego, że stroną niniejszego postępowania jest wyłącznie skarżąca, która posiada tytuł prawny do wskazanych wyżej działek i może nimi rozporządzać. Wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie strona skarżąca podtrzymała wnioski i uzasadnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy rozpoznaniu sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy w L. . Podkreślenia zaś wymagało, że wymieniony organ gminy wydał decyzję z dnia 24 listopada 1998 r., której dotyczyła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 października 2021 r., od której został wniesiony przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym wskazać należało, iż w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że "jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Pogląd ten został podtrzymany po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną" (uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, dostępna w internecie). Z powyższych powodów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku naruszenia art. 127 § 3 K.p.a., gdyż zgodnie z tym przepisem, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze, strona niezadowolona z decyzji może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej zaś sprawie, organ odwoławczy rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został wniesiony nie przez stronę, ale przez Burmistrza Miasta i Gminy w L. , który wydał decyzję z dnia 24 listopada 1998 r., będącą przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie. Natomiast decyzja stwierdzająca nieważność decyzji organu I instancji z dnia 24 listopada 1998 r. - poprzedzająca zaskarżone w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie – jak trafnie podniesiono w jego uzasadnieniu – została wydana pomimo, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności tj. upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w L. nr [...] z dnia 24 listopada 1998 r. wynika bowiem, że decyzja ta została doręczona stronie w dniu 9 grudnia 1998 r. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że należało stwierdzić upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, a zatem wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji z dnia 24 listopada 1998 r., nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz.1491 ze zm.). Jak zatem stanowi art. 158 § 2 K.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W podsumowaniu stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu, zostały wydane w wyniku naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło kluczowych reguł postępowania. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. należało uchylić obydwie wymienione decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. wpisu w kwocie 200 zł.