II SA/Gl 1011/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po trzykrotnym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] r. nr [...], ustalił na rzecz wnioskodawczyni K. S. warunki zabudowy działki nr 1 w P. przy ul. [...], dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z elementami infrastruktury technicznej, określając: - linię zabudowy jako nieprzekraczalną na przedłużeniu elewacji budynku nr 8B na działce nr 2, w odl. ok. 16,5m od południowej granicy działki inwestora, - wielkość powierzchni nowej zabudowy – 12% pow. działki, - szerokość elewacji frontowej każdego budynku – 10m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 6,5-7,5m, - geometria dachu – dwuspadowy o symetrycznym nachyleniu połaci 35°, - dostęp do drogi gminnej (ul. [...]) poprzez służebność drogi po działkach nr 2, 3, 4, przy zapewnieniu możliwości dojazdu straży pożarnej oraz wywozu odpadów i nieczystości. Załącznikami do decyzji uczyniono mapę z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz wyniki analizy. W uzasadnieniu organ I instancji opisał przebieg postępowania i podał, że na przedmiotowym terenie brak obowiązującego planu miejscowego. Jako obszar analizowany wyznaczono teren w odległości 147m od granic nieruchomości. Zdaniem organu, wyniki analizy wykazały spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Projekt decyzji został uzgodniony z: - Ministrem Środowiska – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin podziemnych, - Marszałkiem Woj. Śl. – w sprawach melioracji wodnych, - Starostą [...] – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne (grunty klasy RIV b i RV), - Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w G. – w odniesieniu do terenów górniczych. Teren nie jest zaś objęty formami ochrony przyrody (użytki ekologiczne, rezerwaty, pomniki przyrody, stanowiska roślin chronionych i strefy ochrony krajobrazu). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli właściciele nieruchomości sąsiednich D. B. oraz M. L. i J. L. Odwołujący się podnieśli tożsame zarzuty co do nieprawidłowości określenia współczynnika zabudowy, bowiem średnia w obszarze analizowanym wynosi 9,5%, a nie – 11, jak podano w analizie przestrzennej (tabeli stanowiącej zestawienie działek zabudowanych). Budowa sześciu budynków wzdłuż linii wschód-zachód narusza też ład urbanistyczny. Zagospodarowane są bowiem jedynie tereny wzdłuż ul. [...] (kierunek północno-południowy). Teren inwestycji to pas użytków rolnych, zieleni i takie też przeznaczenie przyjęto w opracowanym studium, które wyłożono do publicznego wglądu. Inwestycja nie ma też odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Dojazd o szer. 4m jest niewystarczający dla służb ratowniczych i stwarza uciążliwość dla działek sąsiednich, także na etapie budowy. W szczególności, zdaniem odwołujących się mał. L., służebność nie spełnia wymogów z § 14 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz wymogów rozp. MSWiA z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030). Ich zdaniem, nieprawidłowe określenie powierzchni nowej zabudowy jest też wynikiem pominięcia powierzchni działek niezabudowanych, występujących w obszarze analizowanym. Pominięto nadto fakt, że przedmiotowa działka stanowi korytarz ekologiczny zgodnie z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Woj. Śl. 2020+, przyjętego uchwałą Sejmiku Woj. ŚL. z dnia 29 sierpnia 2016 r., a zatem nie jest przeznaczona pod zabudowę. Wreszcie, bez podstawy prawnej określono w decyzji nieprzekraczalną linię zabudowy w odniesieniu do garażu blaszanego, niepowiązanego z podłożem. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołań nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium stwierdziło bowiem, że projekt decyzji, sporządzony przez uprawnionego architekta, został opracowany na podstawie analizy cech i funkcji zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze (§ 3 ust. 2 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Linie zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozp. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, określono na podstawie § 5 ust. 2 rozp. (średnia 9,5%, od 1% do 23% - działka nr 5). Dla obliczenia tego współczynnika uwzględnia się jedynie działki zabudowane. Co prawda, w decyzji błędnie posłużono się pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", lecz nie ma to istotnego znaczenia, bowiem w załączniku graficznym linię zabudowy wyznaczono w sposób prawidłowy. Zdaniem Kolegium, prawidłowe jest też wyznaczenie pozostałych parametrów inwestycji. W decyzji uwzględniono też ochronę terenu i obiektów budowlanych, wynikające z przepisów odrębnych zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. Marszałek Woj. Śl. uzgodnił zaś projekt decyzji odnośnie wymogów wynikających z planu województwa. Kolegium nie podzieliło też zarzutu, że na tym etapie organ zobowiązany jest do oceny, czy dojazd o szer. 4m jest wystarczający. Niezależnie od tego Kolegium uznało, że dojazd spełnia minimalną szerokość drogi pożarowej. Wreszcie, Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznania administracyjnego. Stąd też odwołań nie uwzględniono. Skargę na decyzję ostateczną wnieśli M. i J. L., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu... poprzez błędne przyjęcie, że teren ma odpowiedni, wymagany prawem dostęp do drogi publicznej, 2) art. 9 ust. 5 ustawy – poprzez pominięcie ustaleń studium, 3) art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 kpa – z powodu niewyczerpującego zbadania materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu skarżący ponowili argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Pełnomocnik uczestniczki postępowania (wnioskodawczyni) wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że działka ma dostęp do drogi publicznej. Ustalenia studium nie mają zaś znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Plan Województwa Śląskiego nie przewiduje po działce inwestora korytarzy ekologicznych. Znajduje się tam jedynie rzeka. Prawidłowo ustalono też parametr wielkości powierzchni zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na podstawie wyników prawidłowo sporządzonej analizy przestrzennej zasadnie organy administracji uznały bowiem, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej. Z mocy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy w razie zgodności z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania takiej decyzji. Zatem wymagania ładu przestrzennego nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Zasada dobrego sąsiedztwa, sformułowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zakłada istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy przestrzennej (część tekstowa i graficzna), niezbicie dowodzą, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 cyt. wyżej rozp. w sprawie sposobu ustalania wymagań..., występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nie ma żadnego prawnego znaczenia fakt, że zabudowa przeważa w jednym kierunku. Działki sąsiednie zabudowane są wzdłuż drogi publicznej (ul. [...]), lecz zabudowa występuje także w dalszych liniach zabudowy. Taki sposób zabudowy wyklucza możliwość wydania decyzji odmownej dla terenów, położonych w kierunku [...]. Teren inwestora nie jest wyłączony spod zabudowy ze względu na rodzaj gruntów rolnych i leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz z mocy przepisów odrębnych (pkt 5). Decyzja została też uzgodniona z organami, wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 4 i 6 ustawy – ze względu na urządzenia melioracji wodnych szczegółowych oraz zaliczenie gruntów na cele rolne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i położenie na terenie górniczym. Wbrew zarzutom skarżących, inwestycja ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy. Na tym etapie postępowania brak podstaw prawnych do oceny, czy dostęp w formie służebności drogowej pasem terenu o szerokości 4m, spełnia wymogi techniczno-budowlane i parametry drogi pożarowej. Służebność została ujawniona w księdze wieczystej jako prawo przejścia i przejazdu – bez żadnych ograniczeń celem ustanowienia służebności (dostępu do gruntów rolnych), jak uważają skarżący. Taki stan prawny wynika z dołączonych do wniosku dokumentów w postaci odpisów ksiąg wieczystych. Organy administracji nie są władne do ograniczenia zakresu służebności drogowej z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy. Inwestor występując o ustalenie warunków zabudowy nie ma też obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. Wymóg taki dotyczy dopiero etapu pozwolenia na budowę. W procesie budowlanym inwestor może ubiegać się o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wymogów z § 14 rozp. w sprawie warunków technicznych... (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Do zadań projektanta należeć będzie takie zaprojektowanie zagospodarowania terenu, aby zapewniono przejazd bez cofania, czy też wymagany plac manewrowy na terenie inwestora i zapewniono dojazd staży pożarnej oraz wywóz odpadów i nieczystości. Możliwe jest też ubieganie się przez inwestora o poszerzenie pasa służebności drogowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Przepisy prawa budowlanego nie stanowią jednak przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu... Stąd też brak podstaw prawnych do badania, czy ustanowiona służebność drogowa spełnia wymogi techniczno-budowlane. Oznaczałoby to bowiem wkroczenie organu gminy w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanego, wynikające z art. 9 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Skład orzekający nie podzielił również poglądu, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna z postanowieniami studium. Z mocy art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu..., studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie wnikając w kwestię, czy w okresie wydania zaskarżonej decyzji podjęto już uchwałę w przedmiocie studium (skarżący w toku postępowania powoływali się na trwającą dopiero procedurę), z mocy art. 56 ustawy o planowaniu..., nie można odmówić ustalenia warunków z uwagi na sprzeczność z ustaleniami studium jako aktem z zakresu planowania przestrzennego. Ustawodawca przesądził, że dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, powoduje stwierdzenie jej wygaśnięcia, o ile nie wydano już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 65 ustawy). Skoro zaś studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stąd też jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej. Wbrew twierdzeniom skarżących, z treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego 2020+ (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2016 r. poz. 4619 z dnia 13 września 2016 r.), nie wynika też, aby działka inwestora położona była na obszarze objętym jakąkolwiek formą ochrony przyrody. Organ I instancji ustalił, że teren inwestycji nie jest objęty zasięgiem użytków ekologicznych, nie obejmuje rezerwatów, pomników przyrody, stanowisk roślin chronionych i stref ochrony krajobrazu (pkt II 2 decyzji). Ustanowienie formy ochrony przyrody następuje w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142). Formy ochrony przyrody wymienia art. 6 tej ustawy. W każdym wypadku ustanowienie takiej formy wymaga podjęcia uchwały właściwej jednostki samorządu i stanowi akt prawa miejscowego. Ustanowienie formy przyrody nie następuje w planie miejscowym, ani planie województwa. Ograniczenia wynikające z ustanowienia formy ochrony przyrody, uwzględnia się następnie w planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2017 r. poz. 519). Konsekwencją takiego rozwiązania jest wymóg uzgodnienia projektu decyzji z organami wymienionymi w art. 63 ust. 4 pkt 7 i 8 ustawy o planowaniu... Dopóki jednak nie zostanie uchwalona w drodze aktu prawa miejscowego żadna forma ochrony przyrody, uzgodnienie takie nie jest wymagane z uwagi na planowane ustanowienie korytarzy ekologicznych w planie Woj. Śląskiego. W szczególności, nie zachodzi też przypadek niezgodności z przepisami odrębnymi – ustawą o ochronie przyrody. Sąd administracyjny nie stwierdził też naruszenia prawa, gdy idzie o wyznaczenie parametrów planowanej inwestycji. Trafnie Kolegium uznało, że uwzględnia się jedynie działki zabudowane dla określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi i geometrii dachu. W każdym wypadku dopuszczalne jest też odstępstwo od średnich parametrów w obszarze analizowanym, o ile wynika to z analizy przestrzennej. Pojęcie "linii zabudowy" oznacza w istocie linię nieprzekraczalną, a nie – obowiązującą. Nie ma też znaczenia, że wyznaczenie tej linii nastąpiło przy uwzględnieniu obiektu, który zdaniem skarżących nie jest budynkiem. Obiekt ten został bowiem naniesiony na mapy geodezyjne i stanowi trwały element zagospodarowania działki bezpośrednio sąsiadującej. W niniejszej sprawie uzasadnione też było wyznaczenie wskaźnika wielkości nowej zabudowy jako 12% powierzchni działki, jako odstępstwo od średniej. Wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym jest bowiem zróżnicowana i wynosi od 1% do 23%. Sąd administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 kpa. Wydanie decyzji nastąpiło na podstawie wyników analizy przestrzennej i z uwzględnieniem wymogu uzgodnienia projektu decyzji. Organy obydwu instancji należycie wyjaśniły też motywy rozstrzygnięcia i podstawę prawną. Podniesione przez skarżących okoliczności nie miały zaś znaczenia w niniejszym postępowaniu. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego ani uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).