II SA/Gl 1013/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A.M i C.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia [...]roku, nr [...], Wójt Gminy S. , działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), nakazał A. i C. M. przywrócić rów odprowadzający wody gruntowe i opadowe do stanu pierwotnego. Orzeczenie to zapadło w wyniku rozpatrzenia po raz czwarty sprawy zmiany stosunków wodnych na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w miejscowości P.M.. Pierwsza zapadła w sprawie decyzja z dnia [...] roku została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. Druga decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] roku i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w B. z dnia [...] roku zostały z kolei uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2007 roku, II SA/Gl 336/07. Trzecia decyzja Wójta S. z dnia [...] roku została pierwotnie utrzymana mocy decyzją SKO w B. z dnia [...] roku. Następnie jednak decyzją z dnia [...]roku, wydaną w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), organ ten uwzględnił skargę wniesioną przez A. i C. M. uchylając swoją decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wskazać należy także, że prawomocnym postanowieniem z dnia 20 marca 2009 roku, II SA/Gl 145/09, WSA w Gliwicach odrzucił jako spóźnioną skargę na decyzję SKO w B. z dnia [...]roku. Uzasadniając decyzję z dnia [...]roku Wójt Gminy S. podał, że na działce nr 1 istniał od co najmniej 50 lat rów, który zbierał spływające do niego z terenu tej działki wody gruntowe i opadowe i odprowadzał je do rowu istniejącego wzdłuż drogi wojewódzkiej. Przedmiotowy rów został jednak zasypany przez C. M., a w jego miejsce założony został "peszel" o przekroju Ø 110. Po zasypaniu rowu wody nie mają swobodnego odpływu i zatrzymują się pod ogrodzeniem sąsiedniej działki nr [...], której właścicielką jest M. K. Wody te przedostają się następnie do ogródka na działce nr 2 i zalewają piwnice domu mieszkalnego. Wójt wskazał, że w następstwie decyzji SKO z dnia [...]roku przeprowadzone zostały po raz czwarty oględziny terenu, w których wzięły udział strony postępowania – C. M. oraz M. K. W trakcie oględzin nie stwierdzono żadnych zmian stanu istniejącego na gruncie oraz ustalono, że wody opadowe z rynien budynku M. K. odprowadzane są na jej nieutwardzony teren. W odwołaniu od tej decyzji A. i C. M. zarzucili jej wydanie z pominięciem większości zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach. Zebrane w sprawie dowody zostały bowiem tylko wzbogacone o kilka zdjęć, a sporządzony protokół oględzin zawierał jedynie wzmiankę, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Zdaniem odwołujących się przeprowadzone postępowanie powinno zaś wykazać, że M. K. nie ma możliwości odprowadzania wód gruntowych i opadowych do sieci kanalizacyjnej usytuowanej przy drodze wojewódzkiej. Podnieśli także, że w trakcie budowy chodnika wzdłuż ul. [...] na życzenie właścicieli nieruchomości przyległych wykonywane były kolektory ściekowe. M. K. z możliwości takiej jednak nie skorzystała, natomiast "stara się przeforsować możliwość odprowadzania wód w kierunku przeciwnym, niezgodnym z ukształtowaniem terenu, tj. na grunt skarżących". W tej sytuacji organ winien rozważyć, czy działania M. K. nie naruszają art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne zakazującego odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że Wójt S. zastosował się do wskazówek Kolegium oraz WSA w Gliwicach uzupełniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z przeprowadzanych oględzin wynika, że powodem zmiany stosunków wodnych na gruncie było zasypanie rowu, który odprowadzał dotychczas wody opadowe do rowu na działce nr 3 Działanie to, w ocenie SKO, wyczerpuje znamiona określone w przepisach Prawa wodnego i skutkuje wydaniem decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 tej ustawy. Organ podkreślił także, że wbrew twierdzeniom odwołujących się M. K. odprowadza wody opadowe na swój teren nieutwardzony. Zdaniem SKO organ I instancji zastosował się także do wskazań Sądu i dołączył do akt sprawy szkic sytuacyjny obrazujący kierunek spływu wód na spornym terenie. Materiał dowodowy został również uzupełniony zdjęciami obrazującymi zalewanie nieruchomości M. K. W skardze na tę decyzję A. i C. M. wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie skarżący podali, że w wyroku z dnia 15 listopada 2007 roku WSA w Gliwicach wskazał na liczne uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji wydając decyzję bez należytego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem skarżących nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że Wójt S. zastosował się do wskazań Sądu, bowiem jego decyzja została ponownie wydana bez uwzględnienia wszystkich zaleceń zawartych w wyroku. Skarżący zarzucili także, że nie zostali zaznajomieni ze sporządzonym planem sytuacyjnym oraz nie poinformowano ich o zebraniu tego dodatkowego materiału dowodowego. Uznać tym samym należy, że w sprawie doszło do naruszenia wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organy naruszyły także art. 10 k.p.a., bowiem przed wydaniem decyzji nie umożliwiły stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że art. 29 ust. 1 Prawa wodnego dotyczy naturalnego odpływu wody na gruncie, a zasypany przez nich i zastąpiony "peszlem" rów, nie był rowem naturalnym. "Stanowił on tymczasowe (choć istniejące od wielu lat) rozwiązanie problemu odprowadzania wody z gruntu". Jako właściciele nieruchomości mieli zaś prawo zastąpić rów odwadniający innym rozwiązaniem technicznym. Zdaniem skarżących prowadzone postępowanie winno natomiast wykazać, że M. K. zamiast korzystać z infrastruktury znajdującej się na gruncie sąsiadów, powinna rozwiązać problem odwodnienia własnego gruntu przeprowadzając w tym celu odpowiednie prace. Tymczasem stara się ona przeforsować możliwość odprowadzania wód w kierunku przeciwnym, niezgodnym z ukształtowaniem terenu, w czym, z niezrozumiałych względów, pomagają jej urzędnicy gminy. Wskazali wreszcie, że M. K. jest powiązana rodzinnie z niektórymi pracownikami gminy, którzy prawdopodobnie oddziałują na decyzje Wójta. W tej sytuacji należało rozważyć wyłączenie pracowników Urzędu Gminy S. i Wójta od udziału w sprawie. A. i C. M. zarzucili również, że ustalenia dotyczące sposobu odprowadzania przez M. K. wód opadowych na nieutwardzony teren własnej działki nie są zgodne ze stanem faktycznym. Podnieśli ponownie argumenty dotyczące braku ze strony sąsiadki zgody na wybudowanie kolektora, który odprowadzałby wody z jej nieruchomości. W świetle przedstawionych argumentów należało, ich zdaniem, uznać postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji przez organ I instancji za przeprowadzone bez zachowania należytej staranności i bezstronności. Działania skarżących nie naruszyły bowiem prawa, a decyzja Wójta jest niezgodna z prawem i zasadami współżycia społecznego. Tym samym, skoro zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, to żądanie uchylenia tego orzeczenia jest zasadne. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Kolegium powtórzyło argumentację zamieszczoną w jego decyzji podkreślając, że przedmiotowa sprawa była już kilkakrotnie rozpatrywana przez organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących pominięcia ich w postępowaniu dowodowym organ odwoławczy podał, że uczestniczyli oni w oględzinach przeprowadzanych przez organ I instancji. Otrzymali także postanowienie SKO z dnia 3 lipca 2009 roku zlecające Wójtowi Gminy S. uzupełnienie materiału dowodowego. W piśmie procesowym z dnia [...] roku uczestniczka postępowania M. K. podała, że twierdzenia skarżących są niezgodne ze stanem faktycznym. Przed wszystkim rów, którego dotyczyła zaskarżona decyzja nie znajduje się w całości na ich nieruchomości. Granica między jej nieruchomością a nieruchomością skarżących przebiega bowiem częściowo przedmiotowym rowem, co zostało stwierdzone prawomocną decyzją rozgraniczeniową Wójta Gminy S. Do chwili zasypania rów stanowił naturalny ciek odprowadzający wody gruntowe i opadowe. Odprowadzał także wodę z czterech rynien zainstalowanych na budynku skarżących. Przedmiotowy rów nie był co prawda rowem melioracyjnym, był jednak czyszczony, aby zapewnić prawidłowy spływ wód. "Peszel", który zainstalowali skarżący położony został natomiast tylko na części rowu i nie odprowadza żadnych wód. Rów którego odcinek został zasypany biegnie przez kilka nieruchomości do studzienki przy drodze wojewódzkiej, a następnie rurociągiem pod drogą w kierunku rzeki Koszarowy. Uczestniczka postępowania zaprzeczyła także, że istniała możliwość podłączenia jej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej odprowadzającej wody z drogi wojewódzkiej. Zarządca tej drogi wykonał bowiem tylko jeden kolektor, który przyjmuje wodę z przedmiotowego rowu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżony akt uznał bowiem, że nie narusza on prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na treść zarzutów postawionych w skardze na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd ocenia wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd władny jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przywołane przepisy w sposób nie budzący wątpliwości wskazują zatem, że sądy administracyjne nie mogą kierować się w swoim orzecznictwie względami słuszności czy też odwoływać się klauzuli generalnej dotyczącej nadużycia praw podmiotowych. Przechodząc w zakreślonych wyżej ramach do analizy zaskarżonego aktu wskazać należy, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne zakazuje właścicielowi gruntu , z wyjątkiem przypadków przewidzianych innymi przepisami tej ustawy, zmieniania stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zaskarżona decyzja została oparta na ust. 3 tego artykułu, zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zabudowana działka skarżących oznaczona numerem geodezyjnym 1 położona jest wyżej od zabudowanej działki uczestniczki postępowania oznaczonej nr 2. Poza sporem jest także, że od kilkudziesięciu lat wody gruntowe oraz wody opadowe z działki nr 1 spływały do rowu biegnącego wzdłuż granicy rozdzielającej te dwie nieruchomości (sporne jest jedynie czy rów ten w całości biegnie na tym odcinku po działce skarżących czy też biegnie częściowo po działce uczestniczki postępowania). Uczestniczka postępowania przyznaje, że przed zasypaniem przedmiotowego rowu była do niego odprowadzana także woda z jednej rynny jej budynku. Bezsporne jest wreszcie, że wody wpływające do opisanego rowu odprowadzane były dalej do rowu biegnącego wzdłuż drogi wojewódzkiej. Skarżący nie kwestionują również, że zasypali przedmiotowy rów i w jego miejsce założyli "peszel" o przekroju Ø 110 odprowadzający wody gruntowe. Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy natomiast problemu, czy do opisanego wyżej stanu faktycznego winien mieć zastosowanie przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem skarżących przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy on "naturalnego odpływu wód gruntowych i opadowych", a rów, który nakazano im przywrócić do stanu poprzedniego nie był rowem naturalnym. Pogląd ten nie mógł zostać zaakceptowany przez Sąd. Ustawodawca uzależnił wydanie opartej na przepisie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonywanie urządzeń zapobiegającym szkodom od spełnienia dwóch przesłanek. Pierwsza z tych przesłanek to spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie. Przez zmianę taką należy rozumieć za art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy zwłaszcza zmianę kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej oraz kierunku odpływu ze źródeł. Drugą przesłankę zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego stanowi szkodliwy wpływ dokonanej zmiany na grunty sąsiednie. W ocenie Sądu obie wskazane przesłanki wystąpiły w kontrolowanej sprawie. Nie może ulegać wątpliwości, że z uwagi na ukształtowanie terenu zasypanie rowu na działce nr 1 zmieniło kierunek odpływu wody opadowej z gruntu skarżących. Wody te bowiem wcześniej spływały za pośrednictwem zasypanego rowu do urządzeń wodnych odprowadzających wody z ul. [...], natomiast po zasypaniu rowu wody te z uwagi na ukształtowanie terenu spływają na działkę M. K. Taki stan rzeczy wpływa niewątpliwie też szkodliwie na nieruchomość uczestniczki postępowania, jest ona bowiem zalewana wodami opadowymi, a w czasie obfitych opadów wody te zalewają także piwnice znajdującego się na tej działce budynku. Skarżącym należy w tym miejscu wyjaśnić, że odprowadzanie wód z terenu własnej działki na działkę sąsiednią, a zwłaszcza do rowu znajdującego się na tej działce, nie powoduje automatycznie zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu analizowanego przepisu. Nietrafna jest także zaproponowana przez skarżących wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Dowodzili oni, że przepis ten dotyczy "naturalnego odpływu wody na gruncie, a zasypany przez nich i zastąpiony peszlem rów, nie był rowem naturalnym. W ocenie Sądu zasypanie i zastąpienie "peszlem" rowu usytuowanego w granicy działek, który istniał od ponad 50 lat i odprowadzał wody gruntowe i opadowe z terenu nieruchomości oraz spowodowanie w wyniku tego zalewania wodami opadowymi nieruchomości niżej położonej wyczerpuje niewątpliwie hipotezę art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przytoczyć tutaj należy m.in. stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2008 roku , II OSK 160/07, [w:] LEX nr 466152. W wyroku tym wskazano, że "przepisy art. 29 Prawa wodnego odnoszą się do stanu wody na gruncie rozumianego, jako pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący w oderwaniu od faktu jego ujawnienia w rejestrach urzędowych". W ocenie Sądu pozbawiony podstaw był także zarzut nie zastosowania się przez orzekające w sprawie organy do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2007 roku, II SA/Gl 336/07. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W kontekście tego przepisu zauważyć należy, że powodem uchylenia przez WSA w Gliwicach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] roku, nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wója Gminy S. był brak dostecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy umożliwiający zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Wykonując dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu przeprowadzić kolejny dowód z oględzin. Do protokołu tych oględzin Sąd nakazał dołączyć szkic sytuacyjny pozwalający na ustalenie ukształtowania terenu i kierunków naturalnego spływu wód z działki M. K., usytuowania obiektów budowlanych, granic działek i istniejących obecnie oraz wcześniej rowów odprowadzających wody opadowe. Sąd nakazał również wykorzystanie map geodezyjnych, wykonanie stosownych fotografii oraz w miarę potrzeby przesłuchanie świadków. Z wszystkich tych zadań organ I instancji wywiązał się w ocenie Sądu w sposób dostateczny. Przeprowadził on bowiem dwukrotnie oględziny terenu, a w protokole oględzin z dnia [...] . zamieszczone zostały oświadczenia uczestniczących w tych oględzinach stron postępowania. Do protokołu tego dołączona została mapa zasadnicza, z naniesionymi na nią punktami o określonej wysokości nad poziomem morza oraz warstwicami łączącymi punkty o tej samej wysokości nad poziomem morza. Organ dołączył także do protokołu fragment mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi działkami nr 2 i nr 1. Niezależnie od tego SKO w B. uzupełniło zgromadzoną w sprawie dokumentację nakładając na organ I instancji, w trybie art. 136 k.p.a., obowiązek dostarczenia szkicu sytuacyjnego terenu z naniesionymi nieruchomościami stron oraz z zaznaczeniem ukształtowania terenu i kierunkiem spływu wód opadowych. Zgodzić się należy jednocześnie z zarzutem skargi, że kwestia odprowadzania przez uczestniczkę postępowania wód z połaci dachowej jej budynku na teren własnej działki powinna zostać uwidoczniona w protokole oględzin. W aktualnym stanie faktycznym, spowodowanym zasypaniem dotychczas istniejącego rowu, okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi bowiem na ukształtowanie terenu woda z rynien budynku położonego na działce przy ul [...]nie mogła być odprowadzana na teren wyżej położonej działki nr 1. Skarżącym przyjdzie też wyjaśnić, że w przypadku gdyby po przywróceniu przez nich do stanu pierwotnego przedmiotowego rowu sąsiadka zaczęła odprowadzać wody opadowe z jej budynku do tego rowu mogą oni wystąpić do właściwego organu nadzoru budowlanego o wydanie stosownych rozstrzygnięć dotyczących tej kwestii. Za zasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy zasad postępowania administracyjnego, w związku z brakiem powiadomienia przez organ II instancji stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się w przedmiocie szkicu polowego sporządzonego przez Wójta Gminy S. trybie art. 136 k.p.a. Taki sposób postępowania narusza nie tylko unormowania wynikające z art. 9 i art. 10 k.p.a., ale także zawarte w art. 81 tej ustawy. Naruszenie tych przepisów chociaż naganne nie miało jednak w ocenie składu orzekającego istotnego wpływu na wynik sprawy. W szczególności skarżący nie kwestionują ustaleń faktycznych opartych na szkicu polowym sporządzonym dodatkowo przez organ I instancji, a w szczególności wskazanego w nim położenia zasypanego rowu oraz kierunku spływu wód opadowych. Wskazać wreszcie należy, że na podstawie przedstawionych przez skarżących okoliczności brak było podstaw do wyłączenia Wójta Gminy S. od udziału w sprawie na podstawie art. 24 ust. 1 k.p.a. Skarżący nie złożyli także w trybie art. 24 § 3 k.p.a. żądania wyłączenia pracowników Urzędu Gminy S. od udziału w sprawie z uwagi na sygnalizowane przez nich wątpliwości co do ich bezstronności. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.