II SA/Gl 1013/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A.K-W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (dalej PINB), na podstawie art. 61a § 1, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 wraz z późniejszymi zmianami – dalej k.p.a.), w związku z pismami pełnomocnika A. K.– W. z dnia 7 lutego 2014 r. i z dnia 24 marca 2014 r. dotyczącymi postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonej nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce nr [...], km. [...] przy ul. [...] w D. niezgodnie z zatwierdzonym ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. projektem budowlanym, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o nakazie rozbiórki wymienionego wyżej obiektu budowlanego. W uzasadnieniu podał, że PINB - w związku z pismem A. K.- W. z dnia 26 sierpnia 2013 r. - wszczął postępowanie administracyjne na wniosek strony A. K.- W. w sprawie prowadzonej nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce nr [...], km. [...] przy ul. [...] w D. niezgodnie z zatwierdzonym ostateczną decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r. projektem budowlanym. Następnie PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowym obiekcie, ponieważ inwestor w czasie budowy wprowadził istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, ustalił niezbędne zabezpieczenia wykonanych robot budowlanych i nałożył obowiązek polegający na uzupełnieniu przedłożonej oceny technicznej, tj. opracowania projektowego sporządzonego przez architekta w październiku 2013 t. o analizę zacienienia i zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia budynków sąsiednich w związku z podwyższeniem budynku inwestora niezgodnie z pozwoleniem na budowę o 138 cm. Inwestor pismem z dnia 3 grudnia 2013 r., poinformował PINB o wstrzymaniu robót budowlanych na przedmiotowym obiekcie, natomiast w dniu 12 grudnia 2013r. przedłożył w PINB uzupełnienie w/w oceny technicznej o analizę zacienienia i zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia budynków sąsiednich, którą PINB przyjął bez uwag. Autor oceny jednoznacznie stwierdził, że analiza wykazała zapewnienie zgodnych z warunkami technicznymi parametrów doświetlenia światłem dziennym i przesłaniania dla budynków [...],[...] i [...]. Stan faktyczny zrealizowanego przedmiotowego obiektu jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co umożliwia zalegalizowanie wprowadzonych w czasie budowy odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. PINB - po przeanalizowaniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - z uwagi na wprowadzenie istotnych odstąpień wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. na podstawie z art. 51 ust. 1 punkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.), którą nałożył obowiązek na inwestora M. L. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie najpóźniej do 31 marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) ostateczną decyzją znak [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB nr [...] r. jedynie w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego budowlanego i wyznaczył nowy termin. PINB zaznaczył, że bez wątpienia w przedmiotowej sprawie nie występuje przypadek zawarty w art. 48 p.b., co zaznaczył WINB w swojej decyzji z dnia [...] r., ponieważ przypadek ten odnosi się do sytuacji, w którym obiekt budowlany lub jego część realizowane są z całkowitym pominięciem pozwolenia na budowę. Uwzględniając powyższe PINB uznał, że nie ma podstawy prawnej, by wydać decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego lub jego części w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., ani też w myśl 48 p.b., ponieważ nie zachodzą uzasadnione ku temu przesłanki. Podał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 KPA, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie w dniu 11 kwietnia 2014 r. zażalenie wniósł pełnomocnik A. K.– W. Zaskarżył je w całości i wniósł o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy PINB w D. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że art. 48 ust. 1 p.b. dotyczy obiektu budowlanego wznoszonego bez wymaganego pozwolenia na budowę i taka sytuacja w całości zachodzi w przypadku przedmiotowego obiektu, którego dotyczył wniosek. Do pewnego momentu, wynikającego z pozwolenia na budowę, obiekt ten był wznoszony legalnie i tak wykonanej inwestycji (zgodnej z pozwoleniem) skarżąca nie kwestionuje. Jej wniosek dotyczy jedynie części wzniesionej jako samowola budowlana. Ta część jest bowiem wykonana bezprawnie, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę jej nie obejmuje, a decyzja kształtuje prawo, gdyż zmienia przepisy w ogólnym brzmieniu w przepis indywidualny, który osobę, do której jest skierowana obliguje do jej przestrzegania. Część inwestycji objęta wnioskiem skarżącej jest zatem budowana wbrew pozwoleniu na budowę. Twierdzenie zatem, że art. 48 ust. 1 p.b. nie dotyczy wniosku skarżącej jest bezprawne. Nadto podnosi, że w cywilizowanym świecie, jeżeli ktoś zgłasza jakieś twierdzenie (realizacja obiektu z całkowitym pominięciem pozwolenia na budowę) to należy je uzasadnić, gdyż przy braku uzasadnienia dochodzi się do wniosku, że takie twierdzenie wynika z arogancji władzy, a na pewno pozostaje poza kontrolą merytoryczną. Również twierdzenie, że skarżąca nie jest stroną jest niezasadne, bowiem w postępowaniu inwestycyjnym za stronę została uznana, a ponadto inwestycja realizowana w budynku przylegającym do budynku skarżącej spowodowała nałożenie przez PINB na A. K.– W. obowiązków obciążających ją finansowo. WINB postanowieniem z dnia [...] r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że w niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, iż PINB w D. prowadzi już postępowanie w sprawie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, czyli w ramach postępowania legalizacyjnego. Tym samym organ powiatowy nie może prowadzić kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Natomiast kwestia prawidłowości obranego przez organ powiatowy trybu postępowania była już weryfikowana przez organ odwoławczy w postępowaniu z odwołania Skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r. Organ odwoławczy wskazał również, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by organ pierwszej instancji odmówił Skarżącej statusu strony postępowania. W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. pełnomocnik A. K.– W. zaskarżył postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie z [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia na gruncie stanu faktycznego ustalonego w sprawie; • naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61a § 1 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo braku podania precyzyjnie przyczyn odmowy wszczęcia i uzasadnienia, dlaczego przyczyny te skutkują odmową wszczęcia postępowania. W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (faktycznie postanowień – przyp. Sądu) i przekazanie sprawy do organu I instancji celem rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że organ wydając zaskarżone postanowienie dokonał analizy przepisów k.p.a., jednakże nie wynika z owej analizy dlaczego w niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, o co skarżąca wnosiła pismem z dnia 7 lutego 2014 r. Organ przytacza obszerne fragmenty komentarzy, w których mowa jest m. in. o legitymacji do występowania w sprawie jako strona postępowania oraz o konieczności wykazania interesu prawnego przez stronę. Obydwie te przesłanki spełnia Skarżąca, której bezpośrednio dotyczyła budowa obiektu budowlanego. Organ uzasadniając swoją decyzję musi wykazać zarówno podstawę prawną jej wydania wraz z uzasadnieniem, jak i podstawę faktyczną, a następnie powinien połączyć obydwie tak, by z ustalonego stanu faktycznego wynikała logicznie możliwość zastosowania konkretnej normy prawnej. Jeżeli organ w uzasadnieniu opiniuje, kto legitymowanym jest do występowania w sprawie jako strona postępowania administracyjnego oraz powołuje się na interes prawny, który strona powinna wykazać, a następnie odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego, to winien wyjaśnić dlaczego skarżąca interesu prawnego i legitymacji nie posiada, bowiem jeśliby posiadała, to logiczną konsekwencją jest, że organ ma obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 1 sierpnia 2014 r. organ wniósł o jej nieuwzględnienie i co do zasady powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 491/14 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a §1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Zatem wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji jest przesłanką uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że takie postępowanie było i jest już prowadzone, co – po przeprowadzonych wcześniej czynnościach – skutkowało m. in. wydaniem przez PINB decyzji nr [...] z dnia [...]., znak [...] o zatwierdzeniu projektu zamiennego obiektu budowlanego p.n. "Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy" na działce nr [...], km. [...] przy ulicy [...] w D., z nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Przy tym należy zaznaczyć, że "(...) samowolą budowlaną może być również jedynie część obiektu budowlanego. W takiej sytuacji nakaz rozbiórki (lub legalizacja) odnosić się będzie oczywiście tylko do tej części. (...) Istotne jest przy tym to, że właściwy organ powinien zawsze pamiętać, iż stosowane przez niego środki, zwłaszcza o charakterze dotkliwym dla inwestora, powinny być proporcjonalne i adekwatne do stopnia naruszenia (...). Nakaz stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa ma swoje źródło w Konstytucji RP i (...) zasadzie wolności budowlanej. W obecnym stanie prawnym właściwy organ zobowiązany jest zatem najpierw do zbadania, czy możliwe jest w przypadku danej samowoli o charakterze kwalifikowanym osiągnięcie stanu zgodności z prawem – jeżeli odpowiedź na to pytanie jest pozytywna, to wtedy wszczęte zostanie postępowanie legalizacyjne. Skutkiem tego to, co ustawodawca ustanawia w istocie jako zasadę – nakaz rozbiórki, staje się wyjątkiem, gdyż może być on wydany dopiero po jednoznacznym ustaleniu braku możliwości legalizacji." (M. Cherka, W. Grecki "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", Warszawa 2013, s. 119 – 120). To, że skarżący nie są zadowoleni z przebiegu prowadzonego postępowania i preferowaliby nakazanie rozbiórki przedmiotowej samowoli, zamiast jej legalizację, nie jest przesłanką do prowadzenia równoległego postępowania w tym zakresie. Organ początkowo potraktował żądanie pełnomocnika Skarżącej z dnia 7 lutego 2014 r., dotyczące nakazu rozbiórki, jako stanowisko w prowadzonym postępowaniu naprawczym (por. art. 63 k.p.a.), jednak w kolejnym już piśmie z dnia 24 marca 2014 r. pełnomocnik stanowczo stwierdził, że organ "(...) nic w sprawie nie zrobił, nie wszczął nawet postępowania (...)". Z pisma tego jasno wynikało, iż stanowiło ono żądanie wszczęcia drugiego, równoległego postępowania – o nakazanie rozbiórki samowoli. Fakt ten był bezpośrednią przyczyną wydania postanowienia z [...] r. o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Z powyższych uwag wynika jednak jasno, że organ musi podjąć kolejno nakazane czynności w postępowaniu naprawczym, a nakaz rozbiórki ma charakter wyjątkowy, ostateczny, stosowany tylko wtedy, gdy legalizacja nie jest możliwa, lub sam inwestor nie skorzysta z takiej możliwości. Skarżący nie są pozbawieni swych praw, bowiem mogą w odpowiednim trybie proceduralnym kwestionować rozstrzygnięcia zapadające w postępowaniu głównym, związanym z zatwierdzeniem projektu zamiennego w/w obiektu, poważając przesłanki prowadzące do legalizacji i dążąc do nakazania rozbiórki samowoli, co będzie weryfikowane przez organ odwoławczy i ewentualnie sąd administracyjny. Dodatkowo należy zaznaczyć, że jedną z przesłanek zastosowania art. 61a §1 k.p.a. jest ustalenie przez organ, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 28 zawiera definicję legalną strony. Jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Organy w niniejszej sprawie nie zakwestionowały statusu skarżącej jako strony, choć pełnomocnik miał tu zdanie odmienne, nieuzasadnione. Organ odwoławczy, tj. WINB, wprost przyznaje, iż skarżąca status strony posiada. Na marginesie podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. II SAB/Kr 141/11 (dostępny w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono, że "wynikająca z art. 84 p.b. zasada prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowań z urzędu nie oznacza, że żądania wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie może złożyć strona." To oczywiście rodzi po stronie organu obowiązek podjęcia określonych czynności, w tym wydania – w razie spełnienia przesłanek – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jak w niniejszej sprawie. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.