II SA/Gl 1014/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. W. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. inwestorzy – A. W. i J. B. wystąpili do Starostwa Powiatowego w T. o udzielenie pozwolenia na budowę cyt. "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem oraz osadnikiem ścieków w zagrodzie rolniczej w N. ul. [...] ". Budynek zlokalizowany miałby zostać, stosownie do treści wniosku, na działce nr 1. Do wniosku inwestorzy dołączyli komplet wymaganej dokumentacji, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz egzemplarze projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta T. zobowiązał strony do doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z Uchwałą nr [...] r. Rady Gminy w T. z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T. w sołectwie N. w związku z przeznaczeniem terenu w planie na uprawy rolnicze, ustalając termin uzupełnienia wniosku na dzień [...] r. W odpowiedzi inwestorzy pismem z dnia [...] r. poinformowali, iż ich zdaniem projekt został opracowany zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Plan ten dopuszcza bowiem możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy. Planowana budowa projektowana jest w zagrodzie rolniczej składającej się z działek 2, 3 i stanowi właśnie takie uzupełnienie albowiem działka zagrodowa jest zabudowana. Ponadto podali, że właśnie powiększyli swoje gospodarstwo nabywając dodatkowy grunt. Wskazali też, że gospodarstwo, w tym dotychczasowy budynek mieszkalny, zamierzają przekazać dzieciom w zamian za rentę, a sobie wybudować nowy budynek, stanowiący przedmiot złożonego wniosku. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta T. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa działka nr 3 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem RP (zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T. w sołectwie N.), co oznacza, że w myśl § 9 ww. uchwały znajduje się ona na "terenach ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego", natomiast symbol RP na rysunku planu oznacza "tereny upraw rolniczych" (wg § 9 ust. 3 ww. uchwały). Na terenach oznaczonych symbolem RP obowiązuje utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkalnej i zabudowy gospodarczej z możliwością jedynie jej modernizacji, rozbudowy, wymiany kubatury lub uzupełnienia. Planowana budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr 3 nie stanowi jednak utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zabudowy gospodarczej z możliwością jej modernizacji, rozbudowy, wymiany kubatury lub uzupełnienia, tylko tworzy nową zabudowę terenu. W konsekwencji jest więc sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Od decyzji tej A. W. i J. B. złożyli odwołanie do Wojewody [...] , wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i domagając się uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę bądź uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż są rolnikami posiadającymi [...] ha gruntu (ostatnio powiększyli gospodarstwo o dodatkowy grunt o powierzchni [...] ). Posiadają zagrodę rolniczą na nieruchomości gruntowej składającej się z działek 2 i 3 W zagrodzie rolniczej istnieje budynek mieszkalny i zabudowania gospodarczo - magazynowe. Zdaniem inwestorów ich projekt spełnia zatem ustalenia planu zagospodarowania gdyż plan nie zakazuje budowy nowych budynków na tych terenach. Planowana budowa stanowi bowiem uzupełnienie istniejącej zabudowy. Wnioskodawcy ponownie wskazali, iż zamierzają przekazać dzieciom istniejący budynek mieszkalny, a dla siebie wybudować nowy, mniejszy budynek w bliskim sąsiedztwie. W istniejącym budynku mieszkalnym egzystencja trzech pokoleń jest bowiem niemożliwa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podkreślił, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki obciąża także organ odwoławczy rozpatrujący wniesione przez strony odwołanie. Wskazał, że nieruchomość o nr 3, na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego, położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem RP - tereny upraw rolniczych, dla których obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził obowiązek utrzymania istniejącej zabudowy mieszkalnej i zabudowy zagrodowej z możliwością jej modernizacji, rozbudowy, wymiany kubatury lub uzupełnienia. Z kopii aktualnej mapy do celów projektowych wynika zaś, iż nieruchomość, o której mowa powyżej, zabudowana jest budynkiem garażowym. Z kolei na należącej do skarżących sąsiedniej nieruchomości nr 2 usytuowany jest budynek mieszkalny. W treści odwołania skarżący wskazali, iż posiadają zagrodę rolniczą na nieruchomości gruntowej, w skład której wchodzą obie ww. działki i stąd też objęte przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę zamierzenie inwestycyjne koresponduje z ustaleniami planu miejscowego, gdyż stanowić będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy. Z poglądem takim w ocenie organu nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zamierzenie inwestycyjne dotyczy wyłącznie nieruchomości nr 3, na której usytuowany jest budynek garażowy. Druga ze wskazanych wyżej nieruchomości nie była w ogóle przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej. Nadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuścił wyłącznie utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej modernizacji, rozbudowy, wymiany kubatury lub uzupełnienia. Pod pojęciem rozbudowy rozumieć należy powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Definicja modernizacji mieści się zaś w zakresie pojęciowym "remontu", "przebudowy" albo "rozbudowy". Także pozostałe użyte w planie miejscowym określania, takie jak utrzymanie, uzupełnienie czy wymiana kubatury wyraźnie wskazują, że formy te wymagają związku z obiektem istniejącym i polegają na wykonaniu nowej części przy obiekcie poprzednio istniejącym. Natomiast zaprojektowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce zabudowanej budynkiem garażu nie może zostać zakwalifikowane jako spełniające opisane wyżej wymogi planu albowiem stanowić będzie wykonanie zupełnie nowego obiektu, na dodatek nie związanego z istniejącą zabudową. W konsekwencji Wojewoda Śląski stwierdził zasadniczą sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś stwierdzenia niezgodności między wynikającym z projektu budowlanego zamierzeniem inwestycyjnym, a ustaleniami planu miejscowego art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 ustawy Prawo budowlane upoważnia i obliguje właściwy organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] r. A. W. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, w postaci rozszerzonej, te same zarzuty, które zawarli w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaakcentowali zwłaszcza, że ich zdaniem w zaskarżonej decyzji pominięto fakt, iż starają się o budowę budynku mieszkalnego w istniejącej zagrodzie rolniczej składającej się z działek gruntowych nr 2 i 3 gdzie obydwie działki są zabudowane obiektami zagrody (sprawę rozpatrywano tylko w kontekście jednej działce nieruchomości gruntowej i nie rozpatrywano sprawy jako zabudowy zagrody rolniczej). W zagrodzie tej posiadają zaś budynek mieszkalny i zabudowania gospodarczo – magazynowe. W konsekwencji projektowana w zagrodzie rolniczej składającej się z działek 2, 3 budowa domu mieszkalnego stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy. Nie można więc, zdaniem inwestorów, zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody, że druga nieruchomość (działka nr 2) nie jest przedmiotem sprawy, gdyż stanowi część zagrody rolniczej, na której są główne zabudowania zagrody. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowym pismem procesowym z dnia [...] r. J. B. , tym razem działający poprzez fachowego pełnomocnika, podtrzymał skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo omówił, przywołując orzecznictwo, pojęcie zabudowy zagrodowej, wywodząc, że posadowienie w zagrodzie budynku mieszkalnego stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że pozostają one w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, stosując reguły wykładni a contrario, organ ten zobligowany jest do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w razie stwierdzenia, iż projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu nie jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także gdy nie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w cytowanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy prowadzące postępowanie organy dochowały przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli przedłożonego projektu, z dokonanych ustaleń wyprowadzając wniosek, iż planowana inwestycja sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek ten, zdaniem Sądu, podzielić należy w całej rozciągłości. W pierwszej kolejności podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, iż wbrew twierdzeniom skarżących jedynie działka nr 3, na której zlokalizowany miałby zostać w zamierzeniu skarżących budynek, podlegać mogła ocenie w aspekcie zgodności inwestycji z ustaleniami planu dla danego obszaru. Tylko tę działkę inwestorzy wskazali bowiem jako teren inwestycji we wniosku z dnia [...] r., tylko tę ujęli w oświadczeniach o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, jedynie tej działki dotyczył przedłożony przez strony projekt budowlany, tylko działki nr 2 dotyczy wreszcie przedłożony przez strony projekt zagospodarowania. Wskazać zatem należy, że działka nr 3, na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego, położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu (uchwała Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] r.) symbolem RP - tereny upraw rolniczych, dla których obowiązujący plan w § 9 ust. 3 wprowadził obowiązek utrzymania upraw rolnych, sadowniczych i ogrodniczych oraz utrzymania istniejącej zabudowy mieszkalnej i zabudowy gospodarczej z możliwością jej modernizacji, rozbudowy, wymiany kubatury lub uzupełnienia. Nie wszystkie zwroty, którymi posłużono się w cytowanym ustaleniu są w pełni precyzyjne, brak bowiem np. legalnej definicji "uzupełnienia". Sposób redakcji przywołanego ustępu czyni jednak niewątpliwym, że w świetle ustaleń planu dopuszcza się jedynie dalsze utrzymanie zabudowy już istniejącej, z możliwością jej unowocześnienia bądź przekształcenia, nie zaś budowy nowych obiektów kubaturowych. Zarówno bowiem dopuszczalność modernizacji, rozbudowy, wymiany kubatury, jak też uzupełnienia odniesiono w cytowanym ustaleniu planu jedynie do zabudowy istniejącej. To ją tylko można na terenach upraw rolnych modernizować, rozbudowywać czy w inny wskazany sposób polepszać, plan miejscowy nie dopuścił natomiast lokalizacji na terenach tych innych form zabudowy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż działka, o której mowa powyżej, zabudowana jest jedynie budynkiem garażowym. To on zatem mógłby w świetle ustaleń planu zostać rozbudowany, zmodernizowany, czy uzupełniony. Wniosek stron dotyczy jednak nie przekształcenia (we wszystkich powyższych aspektach) budynku garażowego lecz budowy nowego, odrębnego budynku mieszkalnego, z wbudowanym kolejnym garażem, a lokalizacja takiego obiektu na wskazanej działce jest w sposób oczywisty sprzeczna z ustaleniami planu. Poza wyjątkowo dopuszczonymi w planie działaniami działka położona w obszarze RP ma bowiem służyć uprawom rolnym, nie zaś budownictwu mieszkaniowemu. W żadnym razie nie można zatem podzielić wyrażonej w piśmie procesowym z dnia [...] r. (s. 3 pisma) tezy pełnomocnika skarżącego, że jeśli na działce posadowiony jest budynek gospodarczy to w świetle ustaleń planu można go "uzupełnić" budynkiem mieszkalnym. Wbrew dość restrykcyjnym ustaleniom planu takie rozumowanie w istocie dopuściłoby bowiem absolutnie niczym nieskrępowane budownictwo na działkach przeznaczonych pod uprawy rolne. Budowa bowiem każdego obiektu, którego na działce jeszcze nie ma "uzupełniałaby" zabudowę istniejącą. Bez znaczenia w tej mierze zdają się być parokrotnie podnoszone przez skarżących (w cytowanym wyżej piśmie z dnia [...] r. złożonym w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, w odwołaniu od decyzji Starosty T. oraz w skardze, a także przez pełnomocnika skarżącego w piśmie przywołanym powyżej) argumenty, iż w rzeczywistości działka nr 3 stanowi jedynie część zagrody, a jej drugą część stanowi działka nr 2, na której usytuowany jest budynek mieszkalny, który wnioskodawcy zamierzają przekazać dzieciom, a w konsekwencji ocena zgodności z planem winna obejmować obydwie działki. Po pierwsze, jak to już bowiem wskazano, zakresem kontroli przewidzianym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane objęta była jedynie inwestycja przewidziana na działce nr 3 (wskazany przepis w przypadku inwestycji wymagających pozwolenia na budowę nie przewiduje innego zakresu kontroli dla zabudowy zagrodowej), tylko tej działki dotyczyła też przedłożona przez strony dokumentacja. Po wtóre zaś, nawet gdyby hipotetycznie oceniać zgodność planowanej inwestycji z planem w aspekcie obu działek to zamierzenie skarżących i tak uznać należałoby za sprzeczne z ustaleniami planu. Fakt istnienia na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego niczego bowiem w tej mierze nie zmienia. Tak samo jak budowa nowego, w pełni samodzielnego budynku mieszkalnego nie stanowi bowiem uzupełnienia istniejącego na działce budynku garażowego, analogicznie budowa kolejnego budynku mieszkalnego nie mogłaby zostać uznana za uzupełnienie budynku już istniejącego. Plan miejscowy nie przewiduje zaś wyjątków w zakresie dopuszczalnych sposobów zagospodarowania działek odniesieniu do zabudowy zagrodowej, nie dopuszcza też, oprócz wyjątkowych działań wyliczonych w omawianym ustaleniu zmniejszania areału, który w myśl planu służyć winien uprawom. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.