II SA/Gl 1014/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1409 wraz z późn. zm.), nałożył na P. G. - współwłaściciela działki nr 1 przy ul. [...] w D., a zarazem użytkownika i inwestora robót budowlanych w części budynku mieszkalnego (lokal nr 1 wg protokołu z kontroli z dnia [...] r.) obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, tj.: wykonania zadaszenia nad gankiem oraz przedłużenia zadaszenia nad tarasem - w terminie do dnia 31 października 2013 r. Pismem z dn. 21 października 2013 r. P. G. poinformował PINB o wykonaniu obowiązku nałożonego ww. decyzją oraz dołączył protokół odbioru wykonanych robót, w którym autor oceny technicznej stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W dniu 21 listopada 2013 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] i stwierdzili, że obowiązek został wykonany w całości, na dowód czego wykonali dokumentację fotograficzną. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. stwierdził, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wykonanie obowiązku nałożonego decyzją tegoż organu z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ przywołał fakt potwierdzonego wykonania przez zobowiązanego nałożonych nań obowiązków. Wskazał nadto, iż postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych i rozbudowy budynku mieszkalnego zostało wszczęte w związku z otrzymaniem przez organ pisma B. M. z dnia [...] r. w sprawie sprawdzenia legalności budowy na ww. działce. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wyrażające niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, wniosła B. M. W odwołaniu przywołała fakt prowadzenia postępowania o dział spadku po S. i W. P. Następnie wskazała, iż jej prośba z dnia [...] r. kierowana do PINB w D. dotyczyła sprawdzenia legalności budowy na działce o nr 1, której jest współwłaścicielem. W sprawie złożyła kilka pism dot. zarzutów na nierzetelne prowadzenie sprawy, które przez PINB zostały zignorowane bądź przemilczane. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jednak żadnych wyjaśnień nie otrzymała. A zatem, wydawanie kolejnej decyzji przez PINB w D. jest sprzeczne z jej pismami dot. nielegalnej budowy. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował stan faktyczny sprawy i poczynione przez organ I instancji ustalenia akcentując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. prowadził postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych i rozbudowy budynku mieszkalnego (zabudowa bliźniacza) zlokalizowanego na działce nr 1 w D., a sporną decyzję organ powiatowy wydał na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Następnie, przywołując orzecznictwo NSA, organ II instancji stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie P. G. wykonał obowiązek nałożony na niego decyzją organu powiatowego z dnia [...] r., co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. Organ podkreślił w tej mierze, że decyzja nakładająca na P. G. obowiązki stała się ostateczna, gdyż nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postępowania i nie została wzruszona zarówno w administracyjnym toku instancji, jak również w żadnym z kodeksowych nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Pozostaje zatem w obrocie prawnym. Podejmowanie obecnie próby podważenia zasadności nałożenia określonych w niej obowiązków na inwestora nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Polemika z zasadnością tego rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania, gdy decyzja nakładająca obowiązki jest ostateczna i skarżąca nie podjęła żadnych prób wzruszenia tej decyzji w trybach nadzwyczajnych, jest bezprzedmiotowa. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odwołaniu kwestii skargi B. M. z dnia [...] r. organ wskazał, że na tę skargę została udzielona skarżącej odpowiedź postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]. Pismem z dnia [...] r. B. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc niejasno, iż potwierdził on nieprawdę wskazując, podobnie jak PINB w protokole kontroli z dnia [...] r., że część budynku przy ul. [...], którą zajmuje P. G. z rodziną jest lokalem nr 1 (jeden), co dowodziłoby, że część budynku zamieszkałego przez P. G. była postawiona jako pierwsza, do której to części domu dobudowała się w latach 60-tych XX wieku spadkobierczyni po spadkodawcach S. i W. P. A. M. zd. P. Skarżąca podkreśliła następnie, że nie wpuszczono jej na teren posesji, mimo że wszyscy spadkobiercy posiadają takie same prawa. W kwestii tej, a także innych nieprawidłowości w działaniach PINB w D. złożyła wiele pism, w tym wniosek do [...]WINB o objęcie nadzorem przedmiotowej sprawy, aby końcowa decyzja nie była oparta na fałszywych dowodach. Do zarzutów tych organy nie ustosunkowały się. W konsekwencji skarżąca zażądała złożenia oświadczenia na piśmie przez A. M. i P. G. na okoliczność dokonania cyt. "oszustwa dot. poświadczenia, że część domu zamieszkała przez P. G. była budowana pierwsza". Skarżąca podkreśliła nadto, że decyzje wydawane przez PINB są jej zdaniem nieważne albowiem nie zostały poprawnie, w zgodzie z art. 107 k.p.a., podpisane. Wskazała następnie, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wnosi o wznowienie postępowania (nie wskazała której decyzji ostatecznej wniosek ten dotyczy) i ustalenie stanu faktycznego opartego na rzeczywistości, a nie na fikcji tworzonej dla własnych osobistych celów przez osoby występujące w sprawie. Wskazała nadto rozmaite aspekty sprawy spadkowej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej przed tut. Sądem w dniu 19 marca 2015 r. skarżąca wyjaśniła, że jej intencją było zakwestionowanie całej budowy na działce 1 i właśnie w tym przedmiocie złożyła wniosek w lutym 2013 r. PINB ograniczył jednak postępowanie jedynie do kwestii rozbudowy budynku i nałożył na inwestora obowiązki wskazane powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego o ile organ nadzoru widzi możliwość zalegalizowania wykonanych robót budowlanych to w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie zaś do ust. 3 pkt 1 tegoż artykułu po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i w przypadku gdy obowiązek został zrealizowany wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Okoliczności takie zaszły w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na P. G. - współwłaściciela działki nr 1 obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, tj.: wykonania zadaszenia nad gankiem oraz przedłużenia zadaszenia nad tarasem - w terminie do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. P. G. poinformował organ powiatowy o wykonaniu ww. obowiązku oraz przedłożył protokół odbioru dachu nad gankiem budynku mieszkalnego domu jednorodzinnego, sporządzony w dniu [...] r. przez mgr inż. J. M. W dniu [...] r. przeprowadzona została kontrola, podczas której ustalono, że obowiązek nałożony przez organ powiatowy decyzją z dnia [...] r. istotnie został wykonany. Poprawnie zatem, w zgodzie z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego organ I instancji stwierdził decyzją z dnia [...] r. wykonanie obowiązku, prawidłowo w konsekwencji [...]WINB zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wydanie przez PINB decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku było bowiem wobec faktu jego rzeczywistego zrealizowania przez inwestora, prawem i obowiązkiem organu. Notabene zaskarżonej decyzji skarżąca nie stawia żadnych konkretnych zarzutów poza stwierdzeniem, że organ poświadczył nieprawdę albowiem poprzez oznaczenie lokalu jako nr 1 tym samym przesądził, iż część ta została wybudowana jako pierwsza. Skarżąca nie kwestionuje też faktu wykonania przez P. G. nałożonych nań obowiązków. Sąd wyjaśnia w tym zakresie skarżącej, że numer lokalu, wynikający z protokołu oględzin sporządzonego w 2013 r. przed nałożeniem na P. G. ww. obowiązku, jedynie lokal ten identyfikuje, nie przesądza zaś w zaskarżonej decyzji o kolejności budowy albowiem kwestie te nie stanowią przedmiotu decyzji. Decyzja zaś PINB z [...] r. nakładająca na P. G. określone, związane z zadaszeniem, obowiązki stanowi decyzję ostateczną, od której strona nie wniosła odwołania. Także pozostałe żądania skarżącej (np. żądanie złożenia przez P. G. i A. M. stosownego oświadczenia) w żadnej mierze nie odnoszą się ani do decyzji PINB stwierdzającej wykonanie obowiązku, ani utrzymującej ją w mocy decyzji drugoinstancyjnej, a jedynie do okoliczności i ustaleń poprzedzających nie wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku lecz wydanie decyzji nakładającej obowiązki, która nie została przez skarżącą zaskarżona. Niezrozumiałe są nadto zarzuty skarżącej co do podpisu widniejącego na decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdzająca wykonanie obowiązku decyzja PINB opatrzona jest bowiem, analogicznie jak decyzja obowiązek nakładająca, imienną pieczątką Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazującą zarówno funkcję jak i imię i nazwisko oraz własnoręcznym podpisem. Niejasny jest też, błędnie notabene skierowany do Sądu, sformułowany w uzasadnieniu skargi wniosek o wznowienie postępowania, nie określający jakiej decyzji ostatecznej dotyczy. Dopiero w trakcie rozprawy przed tut. Sądem skarżąca wyjaśniła, że w istocie kwestionuje nie wykonanie przez P. G. nałożonych nań powinności lecz wadliwe nałożenie nań tychże obowiązków albowiem jej intencją było zakwestionowanie całej budowy na działce 1 i właśnie w tym przedmiocie złożyła wniosek w lutym 2013 r. PINB ograniczył jednak postępowanie jedynie do kwestii rozbudowy budynku i nałożył na inwestora obowiązki jedynie z rozbudową związane. Wskazać zatem można skarżącej, iż decyzję PINB z dnia [...] r., która wobec faktu jej niezaskarżenia uzyskała przymiot ostateczności, można starać się wzruszyć jedynie w drodze przewidzianych w k.p.a. trybów nadzwyczajnych, po spełnieniu przewidzianych w kodeksie tym wymogów formalnych. Jeśli zaś, jak wynika z wypowiedzi skarżącej, jej zdaniem organ prowadząc postępowanie ograniczył je w stosunku do zakresu wskazanego przez nią w piśmie stanowiącym powód wszczęcia przez PINB postępowania administracyjnego i nie rozpatrzył jej żądań w całości, to w tej części strona, o ile uzna to za faktycznie zasadne, po spełnieniu wymogów formalnych może wnieść skargę na bezczynność organu. Kwestie te nie mogą natomiast stanowić przedmiotu rozważań w niniejszym postępowaniu, w którym zaskarżona była jedynie decyzja [...]WINB utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną stwierdzającą wykonanie przez P. G. nałożonych nań uprzednio obowiązków. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.