II SA/Gl 1014/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Na skutek wniesionego dnia 27 maja 2014 r. pisma H. G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy balkonu w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w G;. W toku postępowania organ podjął czynności mające na celu ustalenie, czy rozbudowa tego budynku, polegająca na dobudowaniu balkonu, została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę. Na podstawie pisma z dnia 15 maja 2013 r. Archiwum Państwowego w K. Oddział w G. ustalono, że w zasobach archiwalnych nie znajdują się żadne dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Dokumentacji dotyczącej budowy balkony w budynku usytuowanym na powyższej nieruchomości nie odnaleziono także w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w G.. Ponadto, Wydział Architektury i Budownictwa UM w G. poinformował organ I instancji, że zasoby archiwalne sprzed roku 1995 są niekompletne. W dalszym toku postępowania organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania świadków. Następnie postanowieniem nr [...] znak: [...] z dnia [...] r. PINB nałożył na skarżącą M. P. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2018 r. ekspertyzy technicznej zrealizowanych robót budowlanych, polegających na budowie balkonu, obejmującej ocenę techniczną w zakresie prawidłowości i zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz przydatności obiektu do użytkowania zgodnie z aktualnym przeznaczeniem. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, podnosząc, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe, a co za tym idzie obowiązek przedstawienia powyższej ekspertyzy jest bezcelowy. Jednakże zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 kpa). Organ II instancji wyjaśnił, że podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowi art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie ustawy Prawo budowlane z 1974 roku wynika z dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. - dalej: kpa) na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że postanowienie podlega zaskarżeniu, o ile możliwość wniesienia zażalenia jest wprost wyrażona w przepisie prawa. Prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu Kodeksu (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie jako postanowienie, na które służy zażalenie (por. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 5, wyd. C.H. Beck 2018 r.). Na postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stronie nie przysługuje zażalenie. Treść powyższego przepisu nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Potwierdzenie powyższego stwierdzenia stanowi orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym: w myśl art. 141 § 1 kpa na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. W przypadku natomiast pozostałych postanowień – stosownie do art. 142 kpa – strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi natomiast konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie przewidział, aby akt wydany w tym trybie był zaskarżalny w drodze zażalenia. Dla poparcia stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądowe. Mając powyższe na uwadze organ, działając na podstawie art. 134 zd. 1 kpa (który nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania) w związku z art. 144 kpa (zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań), obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na postanowienie. W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżąca jako adresatka nakazu zarzuciła, że przedmiotowy balkon nigdy nie stwarzał zagrożenia. W tej sprawie była już przesłuchiwana w 1999 r. i wówczas PINB umorzył postępowanie. Stąd też zakwestionowała nałożenie na nią obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej balkonu, domagając się umorzenia postępowania. Zarzuciła też przewlekłość postępowania, trwającego 4 lata i poinformowanie o sprawie współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej. Wyjaśniła, że w 1979 r. został przeprowadzony jedynie remont balkonu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Taki bowiem akt został wskazany w skardze. Tymczasem zarzuty skarżącej nie dotyczą wadliwości postanowienia organu odwoławczego. Skarżąca kwestionuje bowiem działania organu I instancji, polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania z udziałem współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich. Kwestie te nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Skarżącej przysługuje bowiem ochrona prawna w drodze skargi na przewlekłość postępowania organu I instancji – po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. Wszelkie wady postępowania prowadzonego przez organ I instancji mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji tego organu, kończącej postępowanie. Od decyzji organu odwoławczego przysługiwać będzie stronom prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ramach niniejszego postępowania sąd administracyjny nie stwierdził zaś naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie zarzutów skarżącej, która wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji o nałożeniu na nią obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej balkonu. Trafnie organ II instancji stwierdził bowiem, że zażalenie na postanowienie organu I instancji nie przysługuje. Postanowienie to wydano bowiem na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., wyżej powołanej. Taki stan prawny wynika z ustaleń, że przedmiotowy balkon zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę jako rozbudowę budynku mieszkalnego przed dniem 1 stycznia 1995 r. Budowa (rozbudowa) dokonana przed tym dniem, podlega bowiem rozpoznaniu na gruncie ustawy z 1974 r. Z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., wyżej powołanej, do takich obiektów stosuje się bowiem przepisy dotychczasowe. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że przedmiotowy balkon istniał przed 1995 r. Twierdzi jednak, że jedynie dokonała remontu balkonu w 1979 r. Rozstrzygnięcie sporu na tym tle, a więc ocena kwalifikacji prawnej robót budowlanych nie jest możliwa na tym etapie postępowania. Przesądzenie tej kwestii winno nastąpić na etapie wydania decyzji kończącej postępowanie. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, że przedmiotowy balkon zrealizowano pod rządami ustawy z 1974 r. Brak też dowodów potwierdzających legalność jego budowy. Zatem w toku postępowania, prowadzonego na podstawie art. 37 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego władny był do wydania postanowienia o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej tego balkonu. Zdaniem sądu administracyjnego, nałożenie takiego obowiązku winno nastąpić na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 1974 r., a nie – art. 81 c ust. 2 ustawy z 1994 r. Stosowanie do obiektów (ich części) zrealizowanych samowolnie przed 1 stycznia 1995 r. przepisów dotychczasowych, oznacza bowiem nie tylko, że nie stosuje się art. 48 Prawa budowalnego z 1994 r., lecz także art. 81c tej ustawy. Jednak na postanowienie, oparte na przepisie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przysługuje odrębny środek w postaci zażalenia – w przeciwieństwie do postanowienia z art. 81c ust. 2 ustawy z 1994 r. Zdaniem sądu administracyjnego, do obiektów zrealizowanych samowolnie (lub ich części) przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie można bowiem wybiórczo stosować przepisów dotychczasowych, a więc łączyć obu reżimów prawnych. Stąd też skład orzekający przychylił się do stanowiska organu odwoławczego, opartego na przywołanym w zaskarżonym postanowieniu orzecznictwie sądowym, że postanowienie organu I instancji ma charakter wyłącznie dowodowy. Ustawa z 1974 r. nie przewiduje zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Stąd też prawidłowo organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa. Kwestionowanie zasadności nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy technicznej będzie możliwe dopiero łącznie z odwołaniem od decyzji organu I instancji, kończącej postępowanie (art. 142 kpa). O ile zaś organ ten uchyla się od wydania takiego rozstrzygnięcia, skarżąca ma możliwość wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 kpa, a następnie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania organu I instancji. Przewlekłość postępowania nie ma jednak wpływu na ocenę zgodności z prawem postanowienia organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 tej ustawy. ec