II SA/Gl 1015/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Po przeprowadzeniu przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) kontroli budynku dworca [...] w C. przy ul. [...], w zakresie ochrony przeciwpożarowej, Komendant Miejski PSP w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm., zwanej dalej ustawą o PSP) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 kpa nakazał [...] Spółce Akcyjnej Oddział [...] w W. wykonanie sprecyzowanych szczegółowo w tej decyzji w punkcie od 1 do 14 obowiązków, w ustalonych tam terminach. Orzekł również, że na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków) obowiązki nakazane w pkt 2 oraz w pkt 4 mogą być spełnione w sposób inny niż podany w przedmiotowym rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że w dniach [...] i [...] r. w budynku dworca [...] w C. przy pl. [...] zostały przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zastosowanych w obiekcie rozwiązań technicznych w zakresie ewakuacji oraz rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. W trakcie tych czynności stwierdzono występowanie nieprawidłowości, stanowiących naruszenie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Nieprawidłowości te zostały szczegółowo w uzasadnieniu decyzji opisane ze wskazaniem przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, które w ten sposób zostały naruszone. Wykonanie nałożonych decyzją obowiązków ma doprowadzić do zgodności z tymi przepisami. Organ I instancji stwierdził przy tym, że budynek dworca, składający się z [...] połączonych ze sobą pasażem komunikacyjnym, stanowi jedną strefę pożarową o powierzchni użytkowej [...] m2, zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi [...]. Jest on przy tym przeznaczony do jednoczesnego przebywania w nim ponad 500 osób. Ustalono także, że w budynku objętego postępowaniem dworca zatrudnionych jest 90 pracowników co daje podstawę do przyjęcia, że zawiera on strefę pożarową przeznaczoną dla ponad 50 osób będących jej stałymi użytkownikami. W odwołaniu od tej decyzji [...] SA Oddział [...] z siedzibą w W. zakwestionowała obowiązki określone w jej punkcie 2 i 3 w części dotyczącej terminów ich realizacji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że pasaż jest częścią dworca, która nie została wyposażona w instalację wodociągową i centralnego ogrzewania. Pod pasażem biegnie sieć trakcyjna czynnych torów kolejowych co wyklucza pewne rozwiązania co do prowadzenia przewodów wodociągowych. Sposób dostosowania pasażu do obowiązujących przepisów p.poż powinien zatem wskazać biegły z tego zakresu, któremu odwołująca się zleci opracowanie ekspertyzy w zakresie kompleksowego dostosowania budynku dworca do obowiązujących przepisów p.poż. Uzasadnia to przesunięcie terminu realizacji obowiązku określonego w punkcie 2 decyzji do [...] r. Zdaniem odwołującej się celowe jest też przesunięcie terminu realizacji obowiązku określonego w pkt 3 decyzji do [...] r. a to z uwagi na zbliżający się termin urlopowy i konieczność wdrożenia czasochłonnych procedur przetargowych dla wyłonienia wykonawcy robót niezbędnych dla realizacji tego obowiązku. Wskazano przy tym, że pozostawienie otwartych szafek z hydrantami doprowadziłoby do natychmiastowego ich zdekompletowania. Komendant Wojewódzki Państwowej Staży Pożarnej w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] znak [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 27 ustawy o PSP, utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że po dokładnej i kompleksowej analizie "całej sprawy" orzeczenie organu I instancji uznał za prawidłowe. Zaakcentował, że w odwołaniu nie zakwestionowano "merytorycznej strony" nałożonych obowiązków, które znajdują uzasadnienie w stwierdzonych podczas przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych nieprawidłowościach w zakresie przestrzegania w budynku dworca [...] przepisów przeciwpożarowych. Nieprawidłowości te zostały opisane w protokole ustaleń z tych czynności, który bez zastrzeżeń został podpisany również przez biorącą w nich udział przedstawicielkę odwołującej się. Zwrócił też organ odwoławczy uwagę na konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mających negatywny wpływ na możliwość szybkiego podjęcia działań gaśniczych w skontrolowanym obiekcie użyteczności publicznej. Jego zdaniem prawidłowo zostały też określone kwestionowane terminy realizacji nałożonych obowiązków, a to biorąc również pod uwagę ich rodzaj. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję odwoławczą [...] SA Oddział [...] w W. wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] pawilony dworca ([...]) zostały zrealizowane w oparciu o pozwolenia na budowę z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Zostały one oddane do użytku w latach [...] zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym). Nastąpiło to w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10 z 1995 r., poz. 46 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 1994 r.). W myśl § 330 tego rozporządzenia jego przepisów nie stosowało się z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 3, jeżeli przed jego wejściem w życie: 1) została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w wypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji, o której mowa w pkt 1. Rozporządzenie to nie ma zatem w niniejszej sprawie zastosowania, a to w sytuacji gdy Państwowa Straż Pożarna nie dopatrzyła się przesłanek o jakich mowa w § 207 ust. 3 tego aktu prawnego i gdy Komendant Rejonowy PSP w C. postanowieniem z dnia [...] r. dopuścił do użytkowania pawilon [...] dworca stwierdzając, że obiekt dworca został zrealizowany zgodnie z obowiązującym wówczas prawem budowlanym i przepisami ochrony przeciwpożarowej. Również w czasie późniejszych czynności kontrolno-rozpoznawczych PSP nie kwestionowała "warunków techniczno-budowlanych dworca". Dalej skarżąca stwierdziła, iż "nie można jednoznacznie stwierdzić", że zajęte w kwestionowanych decyzjach stanowisko jest niepodważalne. Świadczy o tym chociażby sugestia organów o możliwości prowadzenia "rozwiązań zastępczych" z zachowaniem trybu określonego § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 2002 r.). Podniesiono nadto, że w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji jedynie w sposób ogólny nakazano wyposażyć "strefę pożarową" w instalację wodociągową przeciwpożarową stosownie do postanowień rozporządzenia, co może stwarzać problemy w prawidłowej realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji gdy w protokole z kontroli oraz w decyzji jednoznacznie nie ujęto zapisu, że cały dworzec stanowi jedną strefę pożarową. Zarzucono, że prawdopodobnie chodzi o łącznik łączący pawilon [...], który jest nieogrzewany i w trakcie zimy istnieje potencjalne niebezpieczeństwo zamarzania w nim wody w instalacji hydrantowej. Podtrzymany został zarzut, że realizacja obowiązku określonego w pkt 2 decyzji organu I instancji w terminie do [...] r,. jest niemożliwa, gdyż wymagałoby to umieszczenia tego zadania w planie inwestycji i remontów na rok [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz ustosunkowując się do zarzutów skarżącej. W szczególności stwierdzono, że istnieją techniczne możliwości wykonania odnośnie pasażu obowiązku określonego w pkt 2 decyzji organu I instancji. Podniesiono, że wbrew stanowisku skarżącej nałożone na nią obowiązki zostały określone w sposób wystarczająco jednoznaczny i precyzyjny, przy uwzględnieniu możliwości skorzystania z tak zwanych rozwiązań zamiennych. Świadczy o tym treść odwołania, z którego wynika, że skarżąca właściwie je rozumiała. Stwierdzono nadto, że kwestia finansowych możliwości realizacji obowiązków nie może stanowić przesłanki przemawiającej za zwolnieniem z ich realizacji lub też przesunięciem terminu realizacji, a to w sytuacji występowania realnych zagrożeń dla życia ludzi przebywających w objętym postępowaniem obiekcie, przeznaczonym do obsługi setek pasażerów w transporcie [...]. Na rozprawie sądowej w dniu 14 stycznia 2009 r. pełnomocnicy skarżącej podnieśli, iż organy orzekające nie wykazały, iż [...] części dworca wraz z przewiązką stanowiły jedną strefą pożarową i kategorię zagrożenia ludzi [...], co ma bezpośredni wpływ na zakres nałożonych do realizacji obowiązków. Ich zdaniem w budynku dworca znajdują się "dwie a nawet trzy oddzielne strefy pożarowe". Nie zostało też wykazane, że w budynku faktycznie przebywa jednorazowo ponad 500 osób, przy znacznej tendencji do zmniejszania się użytkowników [...]. Podniesiono nadto, że w skład dworca wchodzą [...] oddzielne obiekty połączone przewiązką, która nie jest budynkiem lecz budowlą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej wzruszeniem. W szczególności naruszenie takie nie zostało przez skarżącą wykazane. Również działając z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Sąd takiego naruszenia się nie dopatrzył. W pierwszej kolejności, rozważając dopuszczalność skargi Sąd wziął pod uwagę, że jakkolwiek odwołanie od decyzji organu I instancji dotyczyło terminu wykonania obowiązków określonych w pkt 2 i 3 decyzji, to wywarło ono, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. skutek w stosunku do całej decyzji. Zakres zarzutów nie wyznacza bowiem zakresu zaskarżenia decyzji i jakkolwiek organ odwoławczy może decyzję uchylić w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), to zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. i dewolutywnym charakterem odwołania, jego wniesienie skutkuje przeniesieniem sprawy do rozpoznania przez organ wyższego stopnia w całości. Organ ten rozpoznaje sprawę co do istoty po raz kolejny i jest związany zakazem z art. 139 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ II instancji, jak wynika z jej uzasadnienia, rozpoznał sprawę co do istoty, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii zasadności wyznaczonego terminu. Z tych względów Sąd uznał, że spełniona została przesłanka wyczerpania środków zaskarżenia, o jakiej mowa w art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), a organ odwoławczy nie naruszył prawa i nie orzekał w sytuacji braku wniesionego odwołania. Dalej należy podnieść, że opisane szczegółowo w decyzji organu I instancji naruszenie poszczególnych przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków wynika w jednoznaczny sposób z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, opisanych w protokole z dnia [...] r. a przeprowadzonych w obecności upoważnionego przedstawiciela skarżącej. Ani w odwołaniu ani w skardze żadne z tych ustaleń opisanych w tym protokole nie zostało podważone. Co więcej, praktycznie w ogóle skarżąca nie sprecyzowała konkretnych zarzutów co do tych ustaleń. Jedyny zarzut co do tych ustaleń sformułowany dopiero w skardze dotyczył wątpliwości co do zakwalifikowania całego dworca do jednej strefy pożarowej. Ustalenie poczynione w tym względzie przez organy orzekające wynika zaś w jednoznaczny sposób z ustaleń zawartych w przedmiotowym protokole. Zostało ono przy tym uczynione m.in. w oparciu o opracowaną dla przedmiotowego dworca przez samą skarżącą, jako dokument wewnętrzny, instrukcję bezpieczeństwa pożarowego (strona 2 protokołu). Samo zgłoszenie przez pełnomocników skarżącej na rozprawie sądowej wątpliwości co do aktualności tej instrukcji ustaleń w tym przedmiocie nie mogło podważyć. Nie zostało bowiem jednocześnie wykazane, iż w międzyczasie doszło do istotnej przebudowy dworca mającej wpływ na ukształtowanie się zasad bezpieczeństwa pożarowego w tym obiekcie (nie zostało to zresztą w ogóle podniesione), przez obniżenie standardów w tym zakresie. Trudno zaś przyjąć, że przedmiotowa instrukcja została opracowana przez skarżącą przy przyjęciu zbyt restrykcyjnych wymogów. W żaden sposób nie zostało też podważone ustalenie, że budynek dworca przeznaczony jest do jednoczesnego przebywania w nim powyżej 500 osób. Odmienna konstrukcja nie wynika w szczególności w żaden sposób z zasługującego na akceptację stwierdzenia, że w ostatnim czasie zmniejsza się liczba użytkowników [...]. Zdaniem Sądu nie wymaga dowodu, że taka liczba pasażerów może korzystać w niektórych okresach nawet z jednego [...] i wszyscy oni mogą się znaleźć jednocześnie w budynku dworca. Gdy nadto weźmie się pod uwagę osoby oczekujące na przyjazd, względnie wysiadające jednocześnie z kilku [...] oraz zatrudnionych na dworcu pracowników, to ustalenie poczynione w tym względzie przez organy orzekające nie może być skutecznie podważone. W szczególności nie uczyniła tego strona skarżąca. W świetle definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dowolne jest też twierdzenie skarżącej, że całość obiektu objętego postępowaniem dworca nie jest budynkiem w rozumieniu tego przepisu. Całkowicie błędne i niezrozumiałe jest też powołanie się w zakresie naruszenia prawa materialnego na wydanie decyzji z naruszeniem treści § 330 warunków technicznych z 1994 r. oraz na treści § 2 ust. 2 warunków technicznych z 12 kwietnia 2002 r. Przepisy tych aktów prawnych nie stanowiły bowiem podstawy skonkretyzowanych w decyzjach organów obu instancji, a obciążających skarżącą obowiązków. Jako źródło tych obowiązków zostały wskazane poszczególne przepisy rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, regulujące samodzielnie poszczególne kwestie związane z ochroną przeciwpożarową, niezależnie od przepisów w/w warunków technicznych. Rozporządzenie to (z 21 kwietnia 2006 r.) obowiązywało w dacie orzekania przez organy obu instancji a z jego przepisów przejściowych (Rozdział 11) nie wynika aby w objętym zaskarżoną decyzją zakresie nie miało zastosowania do obiektów budowlanych wzniesionych przed dniem jego wejścia w życie. W świetle przepisów tego aktu prawnego, których podstawy jako źródła nałożonych obowiązków skarżąca nie podważyła, jest bez znaczenia akcentowana w skardze okoliczność, że poszczególne części dworca zostały wybudowane i oddane do użytkowania zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego. Jest też bez znaczenia, czy wcześniej stan realizacji przepisów przeciwpożarowych był w czasie kontroli dokonywanych przez funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, kwestionowany. Zasadnie też podkreślono zdaniem Sądu w odpowiedzi na skargę, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma istotnego znaczenia okoliczność czy skarżąca może mieć finansowe ograniczenia w realizacji nałożonych na nią obowiązków. W tym przedmiocie, jak również w przedmiocie udzielonych skarżącej terminów do realizacji nałożonych na nią obowiązków, zarzuty skargi zostały sformułowane zresztą zdaniem Sądu zbyt ogólnie aby mogły stanowić przedmiot bliższych rozważań. Niewątpliwie jednak nie zostało wykazane aby dochowanie określonych terminów było niemożliwe czy też aby koszty realizacji obowiązków przekraczały możliwości finansowe skarżącej. Co do terminów to uwaga ta dotyczy także obowiązku określonego w pkt 3 decyzji organu I instancji, gdy zważy się, że jego realizacja miała polegać jedynie na zapewnieniu dostępu do zainstalowanych już hydrantów umieszczonych w szafkach hydrantowych, zamykanych dotychczas na kłódki, od których klucz przechowywany był w pomieszczeniach kasowych dworca. Należało zatem jedynie te szafki otworzyć. Ich trwalszego zabezpieczenia przed dewastacją (co podnosiła skarżąca) można zaś było dokonać w terminie późniejszym. W żaden też sposób skarżąca nie wykazała a nawet nie uprawdopodobniła, że nie ma technicznych możliwości realizacji obowiązku określonego w pkt 2 decyzji organu I instancji oraz aby określony co do tego obowiązku termin był niemożliwy do spełnienia. W tym przedmiocie, należy też podnieść, że odnośnie tego obowiązku przewidziano możliwość jego realizacji w formie zastępczej (zamiennej) przy zachowaniu trybu postępowania, określonego w § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (a nie jak to stwierdzono w skardze w trybie § 2 ust. 2 warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Oznacza to również możliwość dostosowania realizacji tego obowiązku do występujących ewentualnych ograniczeń technicznych sygnalizowanych przez skarżącą, gdyby faktycznie takie istniały. Dopuszczenie takiej możliwości leży przy tym w interesie skarżącej, która powinna podjąć co najmniej próbę jej wykorzystania. W każdym bądź razie skarżąca w żaden sposób zdaniem Sądu nie wykazała, że obowiązek ten jest niewykonalny, zarówno co do możliwości technicznych jak i określonego terminu jego realizacji. W razie wątpliwości co do sposobu jego realizacji istnieje też możliwość skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 kpa, jakkolwiek zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że z treści odwołania zdaje się wynikać, że skarżąca wiedziała na czym wykonanie tego obowiązku ma polegać. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.