II SA/Gl 1015/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg [A] Sp. z o.o. w W. i [B] S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargi. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania "A", od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "1" położonej w T., przy ul. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że na wniosek "A", przed organem pierwszej instancji toczyło się postępowanie w sprawie rozbudowy wskazanej wyżej stacji bazowej telefonii komórkowej. Pierwszą decyzją – z dnia [...]r., nr [...] - postępowanie to zostało umorzone. W wyniku odwołania wniesionego przez "A" – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ ten, po przeprowadzeniu dodatkowych czynności wyjaśniających, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. po raz kolejny umorzył postępowanie administracyjne. W jej uzasadnieniu podano, że w [...] r. dokonano montażu jednej anteny w trzecim sektorze; w [...] r., w oparciu o dokonane zgłoszenie zamontowano system anten z masztami mocującymi oraz urządzeniami technologicznymi; w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] r. zrealizowano stację bazową na istniejącej wieży natomiast w [...] r. zdemontowano pięć anten sektorowych zastępując je trzema nowymi antenami. W tym ostatnim przypadku inwestor nie legitymował się jakimkolwiek pozwoleniem ani też zgłoszeniem. W odwołaniu od tej decyzji "A" zwróciło uwagę, że organ w sposób błędny nie zakwalifikował montażu nowych anten na istniejącej wieży kratownicowej jako rozbudowy lub przebudowy istniejącej stacji bazowej. W toku prowadzonego postępowania zaniechał dokonania ustaleń w wielu kluczowych dla sprawy aspektach, dotyczących zmian parametrów technicznych i użytkowych obiektu, i związanego z tym zakresu oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy podzielił te zarzuty podkreślając, że w jego ocenie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Wobec braku tych ustaleń twierdzenia organu pierwszej instancji dotyczące dokonanych prze inwestora prac okazały się bezpodstawne, co oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Skargi na tę decyzję złożyły "B" w W. oraz "C" w W.. "B" w swojej skardze zarzuciła organowi odwoławczemu: - naruszenie art. 40 § 1 k.p.a polegające na doręczeniu decyzji nieistniejącej już "D" zamiast "B", co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.; - uznanie, że wykonanie przez innego przedsiębiorcę prac na maszcie telefonii komórkowej może stanowić podstawę do obciążenia skarżącej odpowiedzialnością za ich zakres – naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; - naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu w postaci zgłoszenia emisji, dokonanego w dniu [...] r.; - naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania; - naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. polegające na braku wskazania istotnych dla sprawy okoliczności oraz wybiórcze odwołanie się do treści wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 86/10, oraz innego orzecznictwa zupełnie nie mającego związku ze sprawą, oraz nieuwzględnienie późniejszego wejścia w życie ustawy o wspieraniu i rozwoju usług telekomunikacyjnych; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia ku temu przesłanek; - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; - naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wykroczenie przez organ odwoławczy poza granice wyznaczone treścią tych przepisów; - naruszenie art. 12 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i uznanie, ze wnikliwe i szybkie umorzenie postępowania przez organ I instancji było zasadne; - naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 3 pkt 1 lit.b i pkt 3ustawy Prawo budowlane – poprzez uznanie, że instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym w wysokości nieprzekraczającej 3 m wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; - naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju i usług telekomunikacyjnych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w każdym przypadku dokonywania zmian w stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest badanie wpływu tych zmian na porządek planistyczny; - naruszenie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i prowadzenie postępowania w stosunku do inwestycji, która nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko; - naruszenie art. 152 w związku z art. 122a Prawa ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, że skarżąca zgłosiła emisję do właściwego organu i zgłoszenie to nie zostało zakwestionowane, co oznacza, że przewidziane przepisami normy poziomu pól elektromagnetycznych nie zostały przekroczone. Z kolei "C" w swojej skardze zarzuciła: - naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; - naruszenie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że montaż urządzeń stanowi przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, względnie jej rozbudowę; - naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że instalacja anten wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy zdaniem inwestora nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia; - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie kwalifikacji wykonanych prac. W obu skargach zaakcentowano, że obowiązujące regulacje Prawa budowlanego nie dają podstaw do przyjęcia, iż inwestycja polegająca na montażu anten na istniejącym obiekcie budowlanym wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę. W obu skargach zwrócono również uwagę na zmianę stanu prawnego – a w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. W odpowiedziach na te skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargi obu spółek zostały połączone do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia [...] r. "A" wniosło o oddalenie skarg podkreślając, że skarżące w sposób niewłaściwy interpretują przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące rozbudowy budowli. Na poparcie tej tezy przywołano aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 30 stycznia 2015 r. pełnomocnik "C" w W. podtrzymał prezentowane w skardze zarzuty podkreślając błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, iż przedmiotowe instalacje wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Prezes "A" wniósł o oddalenie obydwu skarg, przychylając się do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podtrzymując argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego oraz w piśmie procesowym z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skargi nie są zasadne, albowiem kontrola zaskarżonej decyzji nie pozwoliła stwierdzić, że narusza ona prawo w stopniu dającym podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), który daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że zasadniczym powodem wydania tego rozstrzygnięcia były braki w zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materialne dowodowym, które uniemożliwiały jednoznaczne zakwalifikowanie prac przeprowadzonych na stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na nieruchomości o numerze "1" w T. Wbrew podnoszonym w obu skargach zarzutom, organ odwoławczy wcale nie przesądził o charakterze prac wykonanych na spornej budowli, a jedynie zwrócił uwagę na fakt, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji nie dawał podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania charakteru przeprowadzonych robót, a w konsekwencji do umorzenia toczącego się postępowania. Wobec tego zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., które obie Spółki podniosły w swoich skargach w żaden sposób nie mogły być uznane za zasadne. Jest bowiem poza sporem, że działania na istniejącym obiekcie budowlanym mogą mieć różnoraki charakter i w zależności od ich zakresu, a także rezultatu, można je zakwalifikować jako remont, bieżącą konserwację, rozbudowę lub przebudowę. To właśnie na organie prowadzącym postępowanie zmierzające do ustalenia charakteru przeprowadzonych prac ciąży obowiązek zgromadzenia i dogłębnego zanalizowania materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenia stanu faktycznego, który następnie da podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy wszystkie prace wykonywane w spornej stacji bazowej były zgodne z dokonanym zgłoszeniem oraz udzielonym pozwoleniem. Nie wyjaśnił też, na jakiej podstawie uznał, że część wykonanych prac w ogóle nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z tego też powodu stwierdzenie, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania było przedwczesne. Na marginesie zwrócić przyjdzie uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. została oparta na niewłaściwej podstawie prawnej. Umarzając postępowanie organ powołał bowiem art. 31 § 2 k.p.a., podczas gdy przepis ten normuje kwestię dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem podstawę prawną do umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 k.p.a. Umorzyć postępowanie administracyjne można zaś wówczas, gdy okaże się, iż sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, albo też w toku postępowania odpadła przyczyna jego prowadzenia. Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał jednak podstaw do poczynienia tego rodzaju konstatacji na gruncie niniejszej sprawy. W szczególności zaś brak sprzeciwu uprawnionego organu administracji architektoniczno – budowlanej w odniesieniu do zgłoszonych przez inwestora robót nie oznacza jeszcze, że zostały one wykonane zgodnie z tym zgłoszeniem – co zresztą słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. Również fakt dokonania zgłoszenia właściwemu organowi instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne sam przez się nie przesądza o legalności przeprowadzonych prac, jakkolwiek może niewątpliwie stanowić jeden z dowodów w sprawie. To właśnie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji jest zobligowany do oceny m.in. tej okoliczności i rozstrzygnięcia wątpliwości, czego wszakże w sposób dostateczny w niniejszej sprawie nie uczynił. Trafnie tym samym organ odwoławczy wytknął braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, których charakter wykluczał możliwość poczynienia samodzielnych ustaleń w postępowaniu odwoławczym. W tym miejscu wskazać również trzeba, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom, jakie w tym zakresie stawia art. 107 § 3 k.p.a. a to z tego względu, że organ ten lakonicznie odniósł się do kwestii będących sednem sporu w niniejszej sprawie, poprzestając właściwie na przytoczeniu stanu faktycznego, odwołaniu się do uzasadnienia poprzedniej decyzji kasatoryjnej oraz przywołaniu treści kilku orzeczeń sądów administracyjnych. Z treści wspomnianego uzasadnienia nie wynika zaś w sposób jednoznaczny jaki jest stan stacji bazowej w dniu wydawania decyzji i czy stan ten odpowiada wymogom stawianym przez prawo budowlane oraz treści uzyskanych przez inwestora pozwoleń i dokonanych przezeń zgłoszeń. W świetle powołanych wyżej okoliczności, podnoszone w obu skargach zarzuty należało uznać za bezzasadne. Kwestie, które poruszyły obie Spółki mogły by być brane pod uwagę wówczas, gdyby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był kompletny i nie pozostawiał wątpliwości co do stanu faktycznego. Tymczasem, jak już to wyżej wskazano, ani zakres przeprowadzonych prac ani też ich zgodność z dokonanymi zgłoszeniami oraz uzyskanymi pozwoleniami nie dawały podstawy do poczynienia jednoznacznych ustaleń. To z kolei oznacza, że dopiero po rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w zakresie, w jakim wskazał to organ odwoławczy możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia. Nie jest przy tym wykluczone, że decyzja w tym zakresie nie będzie umarzała postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Taka konkluzja jest jednak możliwa tylko wówczas, gdy rozwiane zostaną wszelkie wątpliwości, czego dotychczas organ pierwszej instancji nie uczynił. Odnosząc się natomiast do zarzutu sformułowanego w skardze "B", a dotyczącego skierowania decyzji organu odwoławczego do niewłaściwego podmiotu, zauważyć trzeba, że zarzutu tego skarżąca nie podnosiła w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji mimo, że również i to rozstrzygnięcie było skierowane m.in. do "D" Zaznaczyć przy tym trzeba, że w toku całego postępowania pisma kierowane były właśnie na ten podmiot, albowiem organy nie dysponowały żadną informacją na temat przekształcenia skarżącej ze spółki akcyjnej w spółkę z o.o., a wobec tego trudno czynić im w tym zakresie zarzut. Trudno też oprzeć się wrażeniu, że skarżąca wbrew sformułowanemu zarzutowi, w istocie uznała doręczenie zaskarżonej decyzji za prawidłowe, skoro w ustawowym terminie wniosła skargę. Przypomnieć też wypadnie, że skarżącej Spółce jako spółce przekształconej, z mocy prawa przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej (art. 553 § 1 k.s.h.). Nadto skarżącej wskazać przyjdzie, że wbrew jej przekonaniu, z zaskarżonej decyzji nie wynika wcale, że ma być ona obciążona jakąkolwiek odpowiedzialnością za wykonanie przez kogo innego prac na maszcie telefonii komórkowej, skoro jak już wyżej wskazano zakres tych prac ma być w pierwszej kolejności ustalony, a dopiero później poddany ocenie właściwego organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Z kolei zarzut strony polegający na tym, że art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U nr 106, poz. 675 ze zm.) wyklucza możliwość kontroli zgodności planowanego przez inwestora przedsięwzięcia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przedwczesny na obecnym etapie postępowania. Kwestia ta nie została w kontrolowanym postępowaniu przesądzona. Organ odwoławczy nadmienił jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skutkiem uchybień w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest m.in. brak możliwości ustalenia kwestii zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie organ odwoławczy wskazał na brak możliwości ustalenia wpływu zrealizowanych prac na środowisko. Obie te kwestie mogą mieć istotne znaczenie w ocenie legalności zrealizowanych inwestycji jednakże dopiero po wyjaśnieniu ich zakresu i charakteru (zob. - poza orzeczeniami powołanymi przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1341/13). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.