II SA/Gl 1016/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego [...] złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z dnia [...]r. na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z zm.) nakazał A. P. rozbiórkę muru oporowego w granicy posesji [...] z posesjami nr [...] i [...], w granicy posesji nr [...] z posesją nr [...] oraz w granicy posesji nr [...] z posesjami nr [...] i [...] oraz przywrócenie terenu do stanu pierwotnego na posesjach nr [...], [...] oraz [...]. W uzasadnieniu organ podał, że sprawcą samowoli A. P. nie przedłożył w oznaczonym terminie dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...]r., w związku z czym, obowiązkiem organu było orzeczenie rozbiórki. W odwołaniu A. P. zarzucił organowi I instancji błędne ustalenie, iż zrealizowany przez niego obiekt jest murem oporowym, gdy w rzeczywistości stanowi on na ¼ swojej długości "mur ogrodzeniowy", a na ¾ długości podmurówkę pod ogrodzenie właściwe z przęseł drewnianych i stalowych słupków. Wyjaśnił, że ziemia przylegająca do tego obiektu od strony jego działki została usypana tymczasowo w związku z prowadzoną budową budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Odwołujący podał także, że nie wykonał nałożonych na niego obowiązków postanowieniem z dnia [...]r. bowiem do wydania tego postanowienia brak było podstaw. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach szczegółowo przytoczył treść odwołania, wskazał na wydanie przez organ I instancji w dniu [...]r. postanowienia przewidzianego art. 48 ust. 2 i ust. 3, a niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych tym postanowieniem obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego (w tym zakresie organ odwoławczy dokonał korekty podstawy prawnej). Organ odwoławczy podkreślił, iż nie wykonując nałożonych obowiązków inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 48, 28 i 29 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że wykonany obiekt jest murem oporowym wymagającym pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy w rzeczywistości stanowi on ogrodzenie międzysąsiedzkie, a jego wysokość została przez skarżącego dostosowana do wymogów prawa. Wskazał także skarżący na niewykazanie przez organ odwoławczy czym organ ten kierował się uznając powstały obiekt za mur oporowy i to w sytuacji w której zarzuty odnośnie błędnej kwalifikacji robót zostały przez skarżącego zgłoszone w odwołaniu. Do skargi dołączono 15 zdjęć przedstawiających sporny obiekt oraz zaktualizowaną mapę zasadniczą, na której skarżący zaznaczył przebieg spornego "muru", nachylenie terenu i granice nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odwołał się do ustaleń poczynionych w trakcie oględzin w dniu [...]r. i podał definicję muru oporowego bez określenia źródła, z której ona została zaczerpnięta. Ustosunkowując się do złożonych przy skardze zdjęć organ zakwestionował ich wartość dowodową z uwagi na sposób ich wykonania, który nie wykazuje różnic w wysokości terenu. Zdaniem organu wykonanie muru oporowego stanowi następstwo nadsypania terenu, a na takie działania nie zezwala posiadane przez skarżącego pozwolenie na budowę z dnia [...]r. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów, tu decyzji pod względem zgodności z prawem. Decyzja tylko wtedy odpowiada prawu gdy została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, a więc postępowaniu, w którym organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, dokonał jego oceny i w konsekwencji ustalił stan faktyczny, a następnie prawidłowo zakwalifikował ten stan pod względem prawnym. Cały ten proces ustalania stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej powinien znaleźć odzwierciedlenie w decyzji załatwiającej sprawę (art. 107 § 3). W decyzji ten organ powinien także ustosunkować się do twierdzeń strony i wyjaśnić – w przypadku ich nieuwzględnienia – powody, dla których to nastąpiło. Powyższych warunków nie spełnia zaskarżona decyzja ani utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji. Organy te przyjęły, że skarżący wykonał mur oporowy w granicy opisanych działek, który istotnie wymaga pozwolenia na budowę. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako muru oporowego powinna zostać przedstawiona w decyzjach, tym bardziej, iż skarżący twierdził w trakcie całego postępowania, że wykonany obiekt jest ogrodzeniem międzysąsiedzkim. W tej sytuacji należało dokonać pomiarów obiektu co najmniej w kilku jego punktach uwzględniając jego wysokość od poziomu gruntu z obu stron obiektu, a także jego szerokość. Te parametry następnie odnieść do zwolnionych z obowiązku zgłoszenia ogrodzeń międzysąsiedzkich, których wysokość nie może przekraczać 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3). Ocena czy obiekt jest murem oporowym czy ogrodzeniem międzysąsiedzkim należało także oprzeć na analizie funkcji tych obiektów. Tej ostatniej czynności organ odwoławczy dokonał, ale dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc po zakończeniu postępowania zaskarżoną decyzją ostateczną. W żadnym wypadku skład orzekający nie może także zaakceptować stanowiska organu odwoławczego sprowadzającego się do twierdzenia, że niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przesądza o nakazie rozbiórki z mocy art. 48 ust. 1 tego Prawa i to bez badania zasadności niewykonania tegoż postanowienia. Na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego zażalenie nie przysługuje, jednakże zarzuty związane z jego podjęciem mogą być zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do nich, co przyznał organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...]r. stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji wydane na podstawie wyżej powołanych przepisów. W zażaleniu na omawiane postanowienie (niewykonane następnie przez skarżącego) skarżący kwestionował uznanie zrealizowanego obiektu za mur oporowy zamiast potraktowania go jako ogrodzenie. Organ odwoławczy swoim stanowiskiem, że nie wykonanie postanowienia przewidzianego art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego automatycznie przesądza o zastosowaniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego naruszył dodatkowo generalną zasadę z art. 8 kpa zobowiązującą organy do działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Naruszenie to jest niezależne od wykazanych wyżej naruszeń w zakresie prowadzenia postępowania i podejmowania decyzji – art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 kpa i 107 § 3 kpa. Kierując się wyżej przedstawioną argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa) orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano zgodnie z art. 200 ppsa.