II SA/Gl 1016/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta D., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 5 ust. 3, art. 2 pkt 20, art. 18 ust. 6 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm. – dalej u.p.p.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1465), 1) uchylono z dniem [...] r. decyzję Nr [...] z dnia [...]r.; 2) na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano m. in., że na wniosek strony decyzją z dnia [...] r. przyznano prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A.S. na okres od 1 grudnia 2018 r. do 30 września 2019 r. Po ponownej analizie akt sprawy ustalono dochód uzyskany z tytułu prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez R.R. za miesiąc następujący po miesiący, w którym dochód został uzyskany, tj. za miesiąc styczeń 2019 r. w wys. 730,50 zł netto. Z uwagi na powyższe organ wszczął z urzędu postępowanie do uchylenia ww. decyzji. W wyniku ponownego przeliczenia dochodu ustalono, że miesięczny dochód rodziny po doliczeniu dochodu uzyskanego za miesiąc styczeń 2019 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 828,49 zł, w związku z tym przekracza kwotę uprawniającą do pobierania świadczenia wychowawczego. W odwołaniu od ww. decyzji M.S. wskazała, że przyczyną uchylenia decyzji jest uzyskanie dochodu przez jej partnera R.R. z tytułu zasiłku dla bezrobotnych. Wskazała, że decyzją ZUS z dnia [...] przyznano jej świadczenie rehabilitacyjne na okres 4 miesięcy od dnia 9 maja 2018 r. do dnia 5 września 2018 r. Kolejną decyzją ZUS z dnia [...] r. przyznano jej świadczenie na okres 4 miesięcy od dnia 6 września 2018 r. do dnia 3 stycznia 2019 r. Kolejną decyzją ZUS z dnia [...]r. przyznano jej świadczenie na okres 4 miesięcy od dnia 4 stycznia 2019 r. do dnia 3 maja 2019 r. W momencie przyznania pierwszego świadczenia rehabilitacyjnego była w ciąży. Wysokość świadczenia rehabilitacyjnego w okresie ciąży wynosi 100% podstawy wymiaru. Rozwiązanie ciąży nastąpiło dnia [...] listopada 2018 r. Od tego dnia wysokość świadczenia rehabilitacyjnego została obniżona i wynosi 75% podstawy wymiaru. W związku z utratą dochodu (o 25%) w miesiącu listopadzie, zgodnie z ustawą, w miesiącu grudniu złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. MOPS błędnie zaliczył do dochodu jej rodziny świadczenie rehabilitacyjne za miesiąc czerwiec 2018 r., uznając jakby świadczenie rehabilitacyjne zostało jej przyznane na 12 miesięcy. Każda z trzech decyzji przyznająca świadczenie rehabilitacyjne powinna być traktowana oddzielnie. Według MOPS-u, mimo utraty od miesiąca listopada 25% dochodów w stosunku do czerwca, jej dochód się nie zmienił, a dochód rodziny nawet wzrósł od stycznia 2019 o kwotę 730,50 zł z tytułu zasiłku dla bezrobotnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] , działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że prawo do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2018/2019 ustala się na podstawie dochodu osiągniętego w roku kalendarzowym 2017 roku, z uwzględnieniem określonych ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Jeżeli sytuacja rodziny uległa pogorszeniu, to w przypadkach określonych w ustawie, dochodu utraconego nie uwzględnia się. Utrata dochodu ma więc miejsce wtedy, gdy członek rodziny nie osiąga już dochodu, który utracił, np. w wyniku rozwiązania umowy o pracę. Obniżenie wynagrodzenia w ramach wykonywanego zatrudnienia lub otrzymanie nagrody jubileuszowej lub premii (nawet jednorazowej) nie jest utratą dochodu i nie ma wpływu na obliczanie dochodu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Z akt sprawy wynika, iż R.R. uzyskał prawo do zasiłku dla bezrobotnych a za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został uzyskany, tj. za miesiąc styczeń zasiłek wyniósł 730,50 złotych netto. Tym samym dokonano przeliczenia dochodu i stwierdzono, iż wynosi on 828,49 złotych na osobę w rodzinie, a tym samym rodzina nie spełnia kryterium dochodowego do otrzymywania świadczenia na pierwsze dziecko. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana wysokości świadczenia rehabilitacyjnego w okresie jego pobierania nie jest utratą dochodu w rozumieniu przepisów ustawy, a zatem nie wpływa na ocenę sytuacji dochodowej w poszczególnych miesiącach, w jakim świadczenie to jest źródłem dochodu rodziny. Skargę na powyższą decyzję złożyła M.S., zarzucając błędną interpretację ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W uzasadnieniu podano m. in., że w momencie przyznania świadczenia rehabilitacyjnego była w ciąży. Wysokość świadczenia rehabilitacyjnego w okresie ciąży wynosi 100 % podstawy wymiaru. Rozwiązanie ciąży nastąpiło dnia [...] listopada 2018 r. Od tego dnia wysokość świadczenia rehabilitacyjnego została obniżona do 75% podstawy wymiaru. Zatem dochód jej rodziny zmniejszył się i to znacznie. W związku z utratą dochodu w miesiącu listopadzie złożyła, zgodnie z ustawą, w miesiącu grudniu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Do dochodu rodziny powinno zostać zaliczone jej świadczenie rehabilitacyjne za miesiąc grudzień 2018 r., czyli miesiąc po utracie dochodu, a nie z czerwca 2018 r., alimenty w kwocie 450 zł oraz zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 730,50 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materialnoprawną podstawę decyzji wydawanej w sprawach świadczenia wychowawczego stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji), regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.p. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Z kolei wg art. 2 pkt 19 u.p.p. utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, e) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania, f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego. NSA w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1728/17, który Sąd w niniejszym składzie podziela, zauważył, że ustawodawca definiując pojęcie "utraty dochodu" jako "utraty dochodu" spowodowanej określonymi zdarzeniami, w istocie nie określił treści tego zwrotu, a jedynie wskazał, że w rozumieniu ustawy utrata dochodu stanowi następstwo ściśle określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 2 pkt 19 u.p.p., w sposób wyraźny przesądzając zasadniczo to, że utrata dochodu będąca następstwem innych okoliczności niż wskazane w powyższym przepisie, nie jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy. NSA dochodzi do wniosku, że w języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, fakt, że ktoś został pozbawiony kogoś lub czegoś. W odniesieniu do pojęcia dochodu trzeba zatem przyjąć, że o jego utracie należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 u.p.p. to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Zdaniem NSA powyższe rozumienie omawianych przepisów – wynikające z ich wykładni językowej i systemowej wewnętrznej – znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.p. "Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gl 482/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 205/18). Decyzja SKO jedynie więc pobieżnie odnosi się do zarzutów odwołania, analizując kwestie niezwiązane ze sprawą, jak np. sytuację sprzedaży mieszkania, czy utraty premii, o których odwołująca się nie wspomina. Strona dokonuje natomiast szczegółowych wyliczeń, które mają świadczyć o wadliwym przeliczeniu dochodów w jej rodzinie. Sąd przy tym nie dokonuje ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Ocenia dowody zgromadzone wg stanu na dzień wydawania decyzji. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Przy ocenie zarzutów odwołania należy uwzględnić powyższą interpretację i dokonać wszechstronnej analizy stanu faktycznego, ustalając, czy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.