II SA/Gl 1017/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczeni sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. "A’ S.A. z siedzibą w K. (skarżąca) w piśmie z dnia 19 września 2013 roku na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) wniosła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, działki nr [...] o powierzchni [...]ha stanowiącej własność E. S., przez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość odcinka dwutorowej linii wysokiego napięcia 110 kV na długości 54 m na wysokości co najmniej 11m, o przebiegu zaznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca jest właścicielem przebudowywanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia relacji [...] na odcinku od słupa nr [...] do słupa nr [...]z wprowadzeniem do stacji B., która po planowanej przebudowie będzie przebiegać przez nieruchomość E. S.. Zdaniem wnioskodawcy przebudowa tej linii, która polega na budowie nowej dwutorowej linii wysokiego napięcia (w miejsce obecnie funkcjonującej jednotorowej) jest realizowana od [...] roku, a inwestorem robót jest wnioskodawca, który zrealizował w zasadzie wszystkie prace na trasie [...] z wyjątkiem odcinka linii długości 3,4 km od słupa nr [...]do słupa nr [...], przebiegającego m.in. przez nieruchomość E. S., która nie wyraża zgody na tę inwestycję. Decyzją z dnia [...]roku Starosta [...] m.in. na podstawie art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3, art. 118a ust. 2, art. 124 ust. 1, 2, 4, 7, art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości – działki [...] obręb O., o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność E. S. poprzez zezwolenie "A’ S.A. na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV na długości około 54 m, minimalnej wysokości co najmniej 11 m nad poziomem terenu, w kierunku wschód – zachód, w poprzek działki nr [...] , bez prawa do posadowienia na niej słupa energetycznego, zgodnie z załącznikiem graficznym "Przebieg projektowanej linii 110 kV w zakresie działki nr [...]", stanowiącym integralną część decyzji. Nadto w decyzji (jej punkcie 2) organ zobowiązał "A’ S.A. do przywrócenia działki do stanu poprzedniego po założeniu i przeprowadzeniu sieci, a w przypadku braku takiej możliwości do zapłaty odszkodowania oraz w pkt 3 decyzji stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości stanowi podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przez działkę nr [...] (własność E. S.) dotychczas nie przebiegała linia energetyczna 110 kV. W jego ocenie zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Wskazano na pismo Prezydenta Miasta R. z dnia [...]roku, z którego wynika, że plan miejscowy z[...]roku (uchwała nr XXXIV/508/2005 Rady Miasta R. z dnia 24 sierpnia 2005 roku, ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Śląskiego 25 października 2005 roku Nr 128, poz. 3176) nie przewiduje przebiegu dwutorowej linii energetycznej 110 kV przez działkę [...]. Równocześnie w tym piśmie wskazano na § 7 ust. 2 i § 43 ust. 3 planu z 2005 roku. Powołał organ także pismo Zastępcy Prezydenta Miasta R. z [...]roku, zgodnie z którym planowana przez wnioskodawcę trasa przebudowy linii 110 kV jest zgodna z obowiązującym planem oraz stanowisko Prezydent Miasta R. zawarte w piśmie z [...]roku, w myśl którego obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. pozwalają na realizację projektowanego odcinka linii 110 kV na działce 3[...] (w tym piśmie wskazano na § 43 ust. 1 oraz ust. 2 planu). Zgodnie z tą opinią (Prezydenta Miasta R.) obowiązujący plan dopuszcza realizację w/w inwestycji na działce [...], a więc – zdaniem organu – ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej działki jest możliwe i konieczne. Od tej decyzji odwołanie wniosła E. S. reprezentowana przez pełnomocnika (niebędącego adwokatem lub radcą prawnym) podnosząc zarzut, że planowane usytuowanie linii napowietrznej spowoduje ograniczenia w korzystaniu z działki a w szczególności uniemożliwi jej zabudowę. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 124 u.g.n. z 21 sierpnia 1997 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości (działka [...]). W uzasadnieniu Wojewoda przywołał treść art. 124 u.g.n. i wskazał na przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie tego przepisu oraz szczególny charakter tej decyzji (zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu) skutkujący koniecznością interpretacji przesłanek ograniczenia korzystania z nieruchomości w sposób ścisły. Plan miejscowy – aby stanowić podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi dopuszczać realizację celu publicznego, a także w sposób precyzyjny określać realizację inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu jaki może być pod nią zajęty (tu wskazał na wyrok WSA w K. II SA/KR 838/13). Usytuowania inwestycji nie można ustalić (jak to uczynił organ I instancji) wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego (tu wskazał na wyrok WSA Rzeszowie II SA/Rz 3/12). Z uwagi na fakt, że w planie zagospodarowania przestrzennego określono przebieg projektowanej inwestycji Wojewoda przyjął, że wnioskodawca może skorzystać z przysługującego ograniczenia prawa właściciela tylko do tych nieruchomości (odwołał się przy tym do wyroku WSA w Łodzi II SA/Łd 621/13). Nie może stanowić bowiem podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomość ogólna regulacja planu, dopuszczająca w zasadzie na dowolnym terenie lokalizowanie urządzeń elektroenergetycznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję ostateczną (Wojewody [...]) z dnia [...]roku "A’ S.A. z siedzibą w K. domagała się uchylenia tej decyzji i utrzymania w mocy decyzji Starosty [...]z dnia [...]roku oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej decyzja ostateczna narusza art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 124 u.g.n., art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także § 7 ust. 2, § 43 ust. 2, § 43 ust. 1 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 roku. Z uzasadniania skargi wynika, że skarżący stoi na stanowisku, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego z [...]roku dopuszcza wnioskowaną inwestycję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych do niego aktów pod względem zgodności z prawem. Sądy te uwzględniając skargę na decyzję uchylają ją w całości lub w części w przypadku stwierdzenia naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.). Odnosząc się do żądań skargi należy stwierdzić, że nawet w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny będący sądem kasatoryjnym co do zasady nie mógłby orzec o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Następstwem uchylenia zaskarżonej decyzji byłby bowiem obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia odwołania E. S. na decyzję starosty [...] z dnia [...]roku. W ocenie Sądu – skarga – na decyzję ostateczną, do podjęcia której organ odwoławczy był uprawniony, nie zasługuje na uwzględnienie. Podejmując zaskarżoną decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i o odmowie udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności, bowiem orzekł w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji, a podjęta decyzja odpowiada art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 124 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie jest bezsporne, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] roku jest inwestycją, o której mowa w art. 124, a także inwestycją celu publicznego. Bezspornym jest także fakt, że działka [...]w stosunku do której został złożony wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z niej znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z [...]roku (jednostka strukturalna B.). Nie budzi też wątpliwości, że właścicielka działki [...] E. S. nie wyraziła zgody na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Bezsporne jest także, że zgodnie z planem z [...] roku działka nr [...] (k.m.15) obręb B. zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem: [...] – tereny rolnicze. Już z takiego przeznaczenia działki [...]wynika, że plan miejscowy z [...] roku nie przewiduje przebiegu dwutorowej linii energetycznej 110 kV przez tę działkę, co potwierdził także Prezydent Miasta R. w piśmie z [...] roku – w tym samym piśmie wskazano na § 7 ust. 2 planu (część ogólna) oraz przepis szczegółowy § 43 ust. 3 (rozdział 11). W piśmie tym zawarto też informację, że ustalenia § 42 ust. 5 pkt 1 planu dotyczące przebudowy linii 110 kV na dwutorową dotyczą obszarów oznaczonych w planie symbolami [...]i nie odnoszą do budowy linii energetycznej na pozostałych terenach (plan miejscowy [...]roku w aktach sprawy). Zdaniem Sądu § 7 ust. 2 planu z 2005 roku zawiera jedynie ogólne stwierdzenie, że każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, obok zagospodarowania podstawowego i dopuszczalnego, mogą występować między innymi sieci i urządzenia infrastruktury technicznej o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczegółowych planu. Przepisy szczegółowe są zawarte w rozdziale 11 planu. Regulują one kwestie przebudowy linii 110 kV na obszarach innych, niż te, na których jest położona działka [...]oraz utrzymania przebiegu już istniejącej dwutorowej linii 110 kV. Natomiast w § 43 planu zawarto uregulowania szczegółowe dotyczące zmiany parametrów oraz lokalizacji nowych przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej. § 43 dopuszcza lokalizację nowych, nieuwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu, a więc w ocenie Sądu przepis ten dotyczy infrastruktury technicznej służącej władającym danym terenem. Zmiana dotychczasowego przebiegu linii 110 kV, która jest związana z poprawą układu zasilania obszaru R. nie stanowi bezpośredniej obsługi zagospodarowania terenu. § 43 dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej we wszystkich obszarach, także poza wyznaczonymi pasami drogowymi, jeżeli jednak zostaną spełnione wymienione w nim warunki – m.in. udzielona zostanie zgoda właściciela nieruchomości. W omawianej sprawie takiej zgody brak, a planowana inwestycja wykracza poza pas drogowy drogi publicznej (załącznik graficzny do decyzji organu I instancji). Wskazać należy, że skład orzekający podziela pogląd organu odwoławczego wyrażony także w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami – J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki i M. Wolanin – Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2009, str. 778 i nast., a także w orzecznictwie, że decyzja z art. 124 § 1 u.g.n. stanowi rodzaj decyzji o wywłaszczeniu polegającym na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym. Skoro więc decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu, to mają do niej zastosowanie pozostałe przepisy Rozdziału 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku, w tym przede wszystkim art. 112 ust. 1 tej ustawy. W art. 124 ust. 1 zdanie drugie powtórzono zatem dyspozycję wynikająca z art. 112 ust. 1 o dopuszczalności wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości tylko wówczas, jeżeli nieruchomość (lub jej część) objęta jest miejscowym planem lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których to dokumentach planistycznych określona została dopuszczalność urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy – u.g.n. Oznacza to, że wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest możliwe tylko w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej, które maja charakter celu publicznego, niezależnie od tego, kto jest ich inwestorem (ta przesłanka została w sprawie spełniona). Z uwagi na szczególny charakter decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. Z art. 124 ust. 1 u.g.n., o czym była już mowa, wynika, że ograniczenie "ma nastąpić" zgodnie z planem miejscowym. Plan miejscowy – aby stwarzać podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości przez którą ma ona przebiegać. Inaczej mówiąc, koniecznym jest by konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości na której ma być realizowany konkretny cel publiczny. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt II SA/Rz 3/12, dostępny na: www.orzeczeniansa.gov.pl). Określenie w planie przebiegu projektowanej inwestycji liniowej determinuje zakres i sposób ograniczenia prawa własności, a więc inwestor (wnioskodawca) może skorzystać z przymusowego ograniczenia prawa właściciela, tylko tych nieruchomości, które pod taką inwestycję zostały przeznaczone (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Łd 621/13). Sąd jednocześnie nie podziela zaprezentowanego w tym wyroku poglądu, że w sytuacji gdy plan miejscowy nie zawiera zapisów w tym zakresie inwestor zobowiązany jest legitymować się decyzją o lokalizacji celu publicznego. Niemniej jednak zarzut skargi odnoszący się do tej kwestii pozostaje bez znaczenia, bowiem podstawą odmowy udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości była sprzeczność inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie brak decyzji o lokalizacji celu publicznego. Skoro zatem obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na działce nr [...]lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem, to zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zarzuty podniesione w skardze w tym naruszenie art. 124 u.g.n. i ustaleń planu są nieuzasadnione. Podobnie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy właściwie bowiem, według Sądu, ocenił zgromadzony materiał dowodowy, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.