II SA/Gl 1017/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. F., U. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podano m. in., że w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] r. stwierdzono, iż działka 1 i działka 2 położone są pomiędzy ul. [...] a torami kolejowymi, stanowią teren niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą, mapa zasadnicza potwierdza przebieg gęstej sieci uzbrojenia terenu. Natomiast działka 3 i działka 4 położone są pomiędzy ul. [...] a torami kolejowymi, stanowią teren niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą, w części południowej działek 3 i 4 biegnie wyasfaltowany chodnik. W sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który na mocy wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/GI 934/17, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego i oraz poprzednią decyzję Starosty [...], nakazując uzupełnić postępowanie dowodowe. Organ w niniejszym postępowaniu przyjął, że podstawą wywłaszczenia wnioskowanych działek było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu nieruchomości, nr [...] z dnia [...] r., zaś celem wywłaszczenia była budowa miasta T.. Skoro celem wywłaszczenia była budowa miasta, to cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem budowa miasta nie ogranicza się do realizacji budynków mieszkalnych, ale obejmuje tworzenie całej infrastruktury miejskiej. Infrastruktura to uzbrojenie terenu, budowa parkingów, dróg, garaży i małej architektury, zieleń osiedlowa, a także izolacyjna, itp. W części południowej działek 3 i 4 biegnie wyasfaltowany chodnik, natomiast odnośnie działek 1 i 2 mapa zasadnicza potwierdza przebieg gęstej sieci uzbrojenia terenu. Wzdłuż nasypu kolejowego rosną drzewa na przedmiotowych działkach, które stanowią naturalną zaporę przed szkodliwym działaniem kolei. Podstawę prawną orzeczeń wywłaszczeniowych stanowił dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, a w szczególności orzeczenie będące podstawą wywłaszczenia, plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] T., w przedmiotowej sprawie organ ocenił, że cel wywłaszczenia ww. nieruchomości został zrealizowany, a co za tym idzie jej zwrot nie jest możliwy. Od ww. decyzji odwołanie złożył J. F. i U. K., zaskarżając ją w całości. Podniesiono m. in. wadliwe ustalenia faktyczne, rażącą sprzeczność ustaleń Starosty z materiałem dowodowym sprawy, poprzez sprzeczność tych ustaleń z prawdą obiektywną oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Wszystkie przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że celem tego wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych w związku z planem budowy miasta [...] T.. Z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku wnika, że wnioskodawcy stali się następcami prawnymi osoby wywłaszczonej, a zatem z żądaniem zwrotu nieruchomości wystąpiły osoby uprawnione. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że działki nr 1 i 2 położone pomiędzy ul. [...] a torami kolejowymi, stanowią teren niezabudowany, porośnięty trawą, samosiejkami, na działce 2 znajduje się baner reklamowy, a na działce 1 wzdłuż skarpy biegnie wyasfaltowany chodnik. Przez działki te przebiega: sieć energetyczna, wodociągowa, techniczna i nitki sieci gazowej. Teren ten stanowi fragment gruntu przeznaczony na szeroko pojęty pas infrastrukturalny. Zarówno teren zielony, chodnik, jak również infrastruktura przemysłowa zaopatrująca w media pobliskie osiedle nowo wybudowanego miasta bez wątpienia, w ocenie Wojewody, realizowało określony w sposób ogólny cel wywłaszczenia. Działki nr 4 i nr 3 położone są natomiast pomiędzy ulicą [...], a torami kolejowymi. Pierwsza z nich stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawą, drzewami, krzewami, a w ich południowej części biegnie wyasfaltowany chodnik, natomiast druga to teren porośnięty trawą, a na jej całej szerokości rosną drzewa i krzewy. Teren ten stanowi pas zieleni, który winien być traktowany jako jeden z czynników układu przestrzennego jakim jest miasto. Dodatkowo działka nr 4 stanowi częściowo teren utwardzony oraz rośnie tam 14 drzew, znajdują się słupy oświetleniowe, parking, który wybudowany został na początku lat dziewięćdziesiątych i służy mieszkańcom miasta. Jeżeli organ uznał, iż celem wywłaszczenia miała być budowa miasta T., nie musiał ustalać, czy określona działka bądź jej część, miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu, ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarcza ustalenie, iż wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury, tj. pod zabudowę, infrastrukturę bądź tereny zielone. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. F. i U. K., zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego i zasądzenie dla strony kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono m. in. rażącą sprzeczność ustaleń Wojewody z materiałem dowodowym sprawy, poprzez sprzeczność tych ustaleń z prawdą obiektywną oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów; naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niedochowanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sprzeczność ustaleń zawartych w decyzji ze stanem faktycznym poprzez przyjęcie, że sporne działki stanowią "szeroko pojęty pas infrastrukturalny", pomimo, że niezabudowane działki o nr 1 i 2 położone są w odległości około 300m od "pobliskiego osiedla"; iż pozostawanie od [...] r. działek o nr 4 i 3 jako terenu "niezabudowanego porośniętego trawą i drzewami" stanowi realizację "szeroko rozumianego celu wywłaszczenia". Zarzucono także: błędne "ustalenie" celu wywłaszczenia, tj. bez wskazania podstaw faktycznych i prawnych; brak wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany bez wskazania kiedy i przez kogo; różne rozstrzyganie w różnych sprawach choć działki z sobą sąsiadują; brak ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu; pominięcie szeregu dowodów oraz wadliwe zastosowanie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. warunkiem skutecznej realizacji roszczenia o zwrot jest wykazanie w toku postępowania administracyjnego, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W pierwszej kolejności należy tu poczynić pewne ustalenia ogólne. Niewątpliwie realizacja celu wywłaszczenia może być przeprowadzona w różny sposób – rozciągnięta w czasie, może podlegać pewnym korektom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 104/16). W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest też dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 272/15). W przypadku realizacji takiej inwestycji, jak osiedle mieszkaniowe, jak w niniejszej sprawie, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie służące osiedlu (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2600/14). Zatem, przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę niezbędną dla prawidłowego jego funkcjonowania - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze – chodniki. Takie obiekty i tereny, mimo ogólnodostępności, stanowią część zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe (wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14; wyrok WSA w Lublinie z 19 lipca 2016 r., sygn. II SA/Lu 204/16). Starosta w niniejszej sprawie ustalił m. in., że "(...) działki nr 1 i 2 położone pomiędzy ul. [...] a torami kolejowymi, stanowią teren niezabudowany, porośnięty trawą, samosiejkami (...)". Przez działki objęte wnioskiem, według jego ustaleń "(...) przebiega: sieć energetyczna, wodociągowa, techniczna i nitki sieci gazowej. Teren ten stanowi fragment gruntu przeznaczony na szeroko pojęty pas infrastrukturalny." Odmowa zwrotu nieruchomości argumentowana jest zatem m. in. występowaniem na spornym terenie infrastruktury podziemnej, która ma świadczyć o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Tymczasem "(...) przeszkodą do zwrotu nieruchomości nie może być ewentualna budowa infrastruktury technicznej na wywłaszczonej nieruchomości. Przewody nad i pod powierzchnią nieruchomości mogą co najwyżej ograniczać właściciela w pełnym korzystaniu z nieruchomości, nie stanowią zaś przeszkody do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (...)". (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 235/10; z 14 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1170/15). Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, "(...) realizacja celu wywłaszczenia określonego jako tereny zieleni (...) musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym, celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w teren zielony (...)." (wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1170/15). W niniejszej sprawie faktu podjęcia takich celowych działań organy nie wykazały. Sam fakt istnienia np. drzew na danym obszarze o niczym nie może przesądzać, jeśli nie zostały one posadzone celowo, a są tylko tzw. samosiejkami (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 229/15). Ewentualnie nie można też wykluczyć, że drzewa bądź krzewy "samosiejki" mogłyby zostać w zamierzony sposób otoczone alejkami, chodnikami, podlegały pielęgnacji, odchwaszczaniu, itp., byleby widoczne było tu jakiekolwiek celowe działanie, wpisujące się w cel wywłaszczenia. Dopiero ono świadczyć może o jego zrealizowaniu. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, nie odnosząc się wszechstronnie do zarzutów odwołania w kontekście wyżej wskazanych argumentów i zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, bądź ich części. Tymczasem stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia i zasady, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy dokonać wszechstronnej analizy materiału dowodowego i ustalić, czy na każdej z działek objętych wnioskiem zrealizowano cel wywłaszczenia, czy jedynie na części. Rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.